Po celospoločenskej zmene, ktorú odštartoval November 1989, sa opätovným ustanovením samosprávy na úrovni obcí v roku 1990 po prijatí zákona o obecnom zriadení inicioval proces reformy verejnej správy a postupne dochádzalo k navráteniu spoločnosti do pôvodného stavu i v oblasti územnej samosprávy v súlade s jej tradičnými funkciami. I keď oneskorene, ale predsa, došlo počas rokov 2002 až 2004 k výraznému presunu právomocí na obce (a kraje), čo znamenalo nielen posilnenie postavenia, ale i nárast zodpovednosti územnej samosprávy pri spravovaní vecí verejných, nielen pri vykonávaní originálnych (samosprávnych) kompetencií ale i v oblasti preneseného výkonu štátnej správy, tzv. delegovanej štátnej správy.
Prenesenie kompetencií znamenalo tiež rast výdavkov samospráv, pričom systém financovania obcí a miest sa nezmenil. Nedostatočné vlastné príjmy samospráv preto boli dopĺňané každoročne zo štátneho rozpočtu účelovými dotáciami, o výške ktorých rozhodoval centrálne parlament. Logicky nadväzné sa teda javilo uskutočnenie fiškálnej decentralizácie, teda potreba presunúť na obce (a regióny) okrem kompetencií i financie.
Stalo sa tak na základe balíka zákonov, ktoré schválil parlament v septembri 2004. Od 1. januára 2005 sa 70,3 percent výnosu dane z príjmov fyzických osôb stáva vlastným príjmom obcí (a 23,5 percent výnosu tejto dane príjmom vyšších územných celkov).
Podstatou tohto procesu je teda prechod od poskytovania dotácií územnej samospráve zo štátneho rozpočtu na financovanie originálnych kompetencií k financovaniu obcí (a regiónov) najmä prostredníctvom výnosov dane z príjmov fyzických osôb podľa všeobecne platných kritérií. Až týmto krokom sa de facto posilňuje skutočná autonómnosť rozhodovania obecnej (a regionálnej) samosprávy na Slovensku a i jej nezávislosť od centrálnej vlády.
Problémy fiškálnej decentralizácie na Slovensku
Obce ohrozuje ekonomická nestabilita
Reformné a decentralizačné procesy tvoria dôležitú súčasť transformácie slovenskej spoločnosti, pričom hlavný dôraz je kladený na priblíženie výkonu verejnej správy čo najbližšie občanovi a zabezpečenie jej dynamickosti a finančnej efektívnosti. Reforma by mala vytvoriť lepšie fungovanie trhového hospodárstva. Pre Slovensko je to kľúčový moment aj v oblasti integrácie do európkych štruktúr. Úspešné zvládnutie procesu decentralizácie nevyhnutne predpokladá systémové chápanie celej reformy verejnej správy v jednote legislatívnych, inštitucionálnych, finančných, personálnych a informačných podmienok v súlade s existenciou systému zodpovednosti. Len tak možno dosiahnuť úspešnú konsolidáciu demokratických vzťahov v spoločnosti s rešpektovaním všeobecne platných princípov (princíp subsidiarity vyvážený v korelácií s princípmi ako sú občianska spoločnosť, efektivita, transparentnosť a flexibilita), ktoré zároveň predstavujú základné hodnoty uplatňované v krajinách Európy.
Potreba zmien
Za najvýznamnejšie pozitívne výsledky realizovaného procesu reformy a decentralizácie verejnej správy v minulom volebnom období treba považovať zriadenie regionálnej samosprávy a postupnú realizáciu prechodu mnohých pôsobností zo štátnej správy na obe úrovne samosprávy. Jedným z hlavných zámerov bolo vytvorenie podmienok na zníženie výdavkov na verejnú správu, a tým efektívnejší výkon prenášaných kompetencií, čo ale z hľadiska etapovitého procesu fiškálnej decentralizácie je možné dosiahnuť až v rámci dlhšieho časového horizontu. V rámci doteraz uskutočnených zmien a krokov tohto procesu nemožno ešte hovoriť o ekonomicky zdôvodnenej a efektívnej samospráve, nakoľko nedisponuje dostatočnými vlastnými príjmami, ktoré by jej umožnili zabezpečiť dlhodobejšiu stabilitu.
Ďalší úspešný priebeh reformy a decentralizácie verejnej správy, a tým aj úspešné pokračovanie v procese fiškálnej decentralizácie bude závisieť najmä od uskutočnenia zásadných zmien v riadení reformy a v uskutočnení všetkých potrebných koncepčných zmien. Ide hlavne o skvalitnenie legislatívneho prostredia, pričom reformné zákony o verejnej správe by mali byť zosúladené so zákonmi o novej daňovej sústave. Naznačený proces umožní vytvoriť finančné predpoklady pre naplnenie zámerov efektívnej decentralizácie, a tým aj princípu subsidiarity.
Určité predpoklady pre zdokonalenie súčasného systému vo financovaní potrieb samospráv vytvorila už schválená novela zákona o rozpočtových pravidlách, prostredníctvom ktorej sa od januára 2002 realizuje financovanie postupne prenášaných kompetencií zo štátnej správy na obce a vyššie územné celky (VÚC) formou účelovej decentralizačnej dotácie zo štátneho rozpočtu. Touto novelou zákona je od 1. januára 2003 zriadená aj samostatná rozpočtová kapitola Súhrnný finančný vzťah k obciam a vyšším územným celkom. Jej zriadenie bolo nevyhnutné hlavne pre zabezpečenie realizácie a transparentnosti finančných tokov vo vzťahu k rozpočtom obcí a vyšších územných celkov.
Ukázalo sa, že schválená novela zákona o rozpočtových pravidlách je z časti nedostatočná a neprináša zvýšenie finančnej autonómie územnej samosprávy, a tým ani posilnenie stabilizácie príjmov územnej samosprávy na viacročné obdobie v zmysle všeobecných princípov financovania územných samospráv definovaných v európskych dohovoroch. Okrem toho zákon nedefinuje kritériá delenia decentralizačnej dotácie v jednotlivých oblastiach, ktoré postupne prechádzajú z orgánov štátnej správy na orgány územnej samosprávy.
Podľa Združenia miest a obcí Slovenska (ZMOS) súčasne platné rozpočtové pravidlá a prijaté zásady financovania prenesených kompetencií negarantujú financovanie presunutých kompetencií v súlade s platnými zákonmi, čím nezodpovedajú požiadavkám na racionálnejšie a efektívnejšie využívanie presunutých finančných prostriedkov. Zároveň neupravujú podmienky presunu financií na prenesený výkon štátnej správy na obce. Okrem toho zvyšujú administratívnu náročnosť financovania presúvaných kompetencií, predlžujú a komplikujú tok financií, čím ohrozujú ekonomickú stabilitu obcí.
Naznačené nedostatky nových pravidiel rozpočtového hospodárenia územných samospráv zužujú flexibilitu finančného plánovania obcí, viazanosť značnej časti zdrojov bez možnosti efektívneho využívania v dohľadnej dobe, čím sa pre väčšie investície neakumulujú dostatočné zdroje. Nedostatočná principiálnosť rozpočtových pravidiel a nedostatočný časový priestor pre rozhodovanie predurčuje možnosti neracionálneho rozhodovania, čo vedie k neefektívnemu vynakladaniu finančných prostriedkov. Samosprávy môžu efektívne a transparentne vykonávať originálne i prenesené kompetencie len vtedy, keď poznajú reálnu a stabilnú finančnú základňu a relatívne pevné rozpočtové pravidlá.
Bariéry rozvoja
V prípade samosprávnych krajov situáciu komplikuje aj to, že na rozdiel od obcí a miest nemajú prakticky ani minimálne možnosti iných príjmov než z decentralizačnej dotácie, čím sú absolútne obmedzené z hľadiska ich finančnej samostatnosti. Absencia vlastných príjmov VÚC neumožňuje sa zúčastňovať na realizácií projektov kofinancovaných z predvstupových fondov EÚ, najmä z fondov ISPA a PHARE, čo musíme hodnotiť ako negatívny jav. Nevyužívanie prostriedkov z predvstupových fondov EÚ vytvára bariéry sociálno-ekonomického rozvoja VÚC.
Veľkou prekážkou pre racionálne rozhodovanie samospráv je pritom aj nestabilnosť finančnej politiky štátu, čím nie je v dostatočnej miere zabezpečený ekonomický prvok decentralizácie. Ten vychádza z predpokladu, že preferencie decentralizovaných jednotiek podľa miestnych hľadísk efektívnosti vedú k vyššej úrovni prínosov ako pri centrálnom zabezpečovaní.
Doterajší proces prechodu pôsobností a najmä jeho finančné zabezpečenie je poznačený zložitosťou, nedostatočnou pripravenosťou, netransparentnosťou financovania presunu kompetencií, ako aj nekomplexnosťou a jeho nekoordinovanosťou. Vzhľadom na pretrvávajúce nedostatky v riešení rozporov pri podpisovaní delimitačných protokolov, a tým i nejasnosti vo financovaní preneseného výkonu štátnej správy zabezpečujúceho obcami prináša tento prechod množstvo nedostatkov a nejasností. Celý proces decentralizácie verejnej správy je poznačený ne-jednotnosťou legislatívnych, inštitucionálnych, finančných, personálnych a informačných podmienok.
Doterajší priebeh kompetencií a financií poukázal na väčšie nedostatky v rámci konfrontácie s prijatou Koncepciou decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Zákony v oblasti decentralizácie boli navzájom neskonsolidované a poznačené časovou tiesňou, čo sa prejavilo v ich nedostatočnej kvalite, a tým i nekomplexnosti legislatívneho prostredia. Nedostatok takejto vzájomnej previazanosti spôsobil hlavne nezosúladenosť prijatej legislatívy so zákonom o rozpočtových pravidlách.
Táto skutočnosť je odrazom nekoordinovaných reformných krokov s negatívnym dopadom hlavne z hľadiska fiškálnej decentralizácie, čím sa vo všeobecnosti nezabezpečuje racionalita a e-fektívnosť výkonu prenesených kompetencií na obce a VÚC. Problémom z hľadiska nemožnosti dostatočného efektívneho výkonu prenesených kompetencií je aj to, že prechod kompetencií sa na samosprávne orgány odovzdáva v stave nedokončenej reformy zdravotníctva, školstva a sociálneho systému.Proces prechodu kompetencií a najmä ich finančné zabezpečenie, prináša vzhľadom k zložitosti tohto prechodu i celý rad ďalších problémov, najmä v oblasti finančnej, majetkovej a záväzkov. Mnoho komplikácií sa ukázalo aj s funkčnými miestami, so mzdovými a prevádzkovými nákladmi, s presunom hmotného a nehmotného majetku, či nedodržiavaním legislatívnych predpi-sov a metodických nariadení.
Finančné prostriedky
Jeden z najväčších problémov reformy je v oblasti financovania, čím štát dostáva obce nie ich vinou do kritických situácií. Pokiaľ nie sú jasné pravidlá vo finančných tokoch, je potom veľmi ťažké vysporiadať sa z každou presunutou právomocou.Samospráva by mala nové kompetencie vykonávať s rovnakými finančnými prostriedkami, ako do ich presunu štát. Skutočnosť však tomu nenasvedčuje. Podľa ZMOS doterajší presun kompetencií zo štátnej správy na obce a mestá je sprevádzaný reálnym nedostatkom finančných prostriedkov. Niet pochýb o tom, že nedostatok financií určených na prenesený výkon štátnej správy priamo ohrozuje celkovú ekonomickú stabilitu obcí a miest, čím sa vytvárajú potenciálne riziká ich finančnej nesolventnosti.
Obce v mnohých prípadoch financujú výkon presunutých kompetencií z vlastných zdrojov aj napriek tomu, že adekvátne finančné prostriedky by mali byť zo zákona vyčlenené v štátnom roz-počte. Tým vzniká aj mnoho nejasností vo financovaní preneseného výkonu štátnej správy, ktorý majú zabezpečovať obce. Podľa vyjadrenia Viktora Nižňanského, vládneho splnomocnenca pre decentralizáciu verejnej správy, keďže pri prenesenom výkone štátnej správy sa celá kompetencia vykonáva v režime štátnej správy, potom štát je zodpovedný za to, aby bola vykonávaná efektívne a racionálne.
Na základe doterajšieho vývoja prebiehajúcej decentralizácie kompetencií z orgánov štátnej správy na orgány územnej samosprávy je evidentne najproblémovejší prenos zriaďovateľských kompetencií k základným a stredným školám a ich školským zariadeniam. Finančné zabezpečenie prenosu nebolo zosúladené s prechodom týchto kompetencií. Pritom výdavky na školstvo nadobudli významný podiel na celkových výdavkoch obcí, ba dokonca vzhľadom na súčasnú veľkosť obcí, sú to v mnohých obciach výdavky rozhodujúce. Preto aj krátkodobé oneskorenie decentralizačnej dotácie má dopad na manažment ich financií.
Financovanie základného a stredného školstva prostredníctvom decentralizačnej dotácie, schválenej v štátnom rozpočte na rok 2003, neodráža normatívny spôsob financovania. Nemožno hovoriť o systémovom a zároveň efektívnom a racionálnom financovaní školstva. To môže ohroziť jeho úroveň, no v mnohých prípadoch aj samotnú existenciu. Uvedený faktor môže spôsobiť školstvu ďalšie veľké zadlžovanie nielen v prevádzkovom, ale aj v modernizačnom dlhu. Vláda SR by preto mala prijať opatrenia na zabezpečenie financovania základného školstva v zmysle platných zákonov SR a zároveň, podľa vyjadrenia ZMOS, zabezpečiť proces oddlženia základného školstva aj v oblasti kapitálových výdavkov.
Problémy fiškálnej decentralizácie na Slovensku
Financovanie prenesených kompetencií
Jedným zo závažných problémom obcí je zabezpečenie financovania preneseného výkonu štátnej správy, najmä v oblasti škôl, školských a sociálnych zariadení i v zdravotníctve. Mnohé obce ešte doteraz nepodpísali delimitačné protokoly. Hlavným dôvodom je skutočnosť, že štát neodstránil finančné riziká prenosu kompetencií. Ide najmä o prevádzkové dlhy, nevysporiadané majetkové vzťahy, nepoistenie majetku a nespracovanie revíznych správ. V druhej časti príspevku autor analyzuje súčasný stav a navrhuje vhodné riešenia.Podľa § 3 ods. 6 zákona č. 506/2001 by mal štát obciam a vyšším územným celkom (VÚC) poskytovať finančné prostriedky na tovar a ďalšie služby, ktoré pokrývajú výdavky štátnych škôl a verejných školských zariadení na energie, vodu a na nájomné, ako aj na výdavky určené osobitným predpisom. Objem finančných prostriedkov na ostatné výdavky na tovar a ďalšie služby, a zároveň v zmysle § 4 ods. 3 bežný transfer na ďalšie výdavky pre štátne školy a verejné školské zariadenia je závislý od zdrojových možností štátneho rozpočtu. Prostriedky zo štátneho rozpočtu by sa v zmysle § 7 ods. 2 mali prideľovať na základe finančných normatívov, vydaných ministerstvom vo forme všeobecného právneho predpisu.
Havarijný stav
Značné problémy sú aj v súvislosti s nedokončenou delimitáciou majetku škôl pri prenose kompetencií na samosprávy. Najväčším z nich je nedostatok finančných prostriedkov, čo vyvoláva značnú obavu obcí pri financovaní prevádzky a údržby školských budov a zariadení. Mnohé obce nechcú pod svoju správu zobrať školské budovy, ktoré sú často v havarijnom stave a nie je jasné, z čoho sa bude platiť ich oprava. Komplikované je aj dofinancovanie rozostavaných stavieb. Podľa Združenia miest a obcí Slovenska (ZMOS) decentralizačná dotácia, ktorú štát poskytol na výkon prenesených kompetencií v oblasti školstva v rámci 2. polroka 2002, stačila iba na prevádzku. Neboli v nej zahrnuté náklady na poistné alebo havarijné situácie.
Nedostatok finančných prostriedkov na odstránenie havarijných stavov môže závažným spôsobom ohroziť bezpečnosť a hygienické podmienky prevádzky škôl a školských zariadení. Podobne je to aj u prenesených sociálnych zariadení. Situácia v rámci štátneho rozpočtu na rok 2003 sa javí ešte komplikovanejšia, keď podľa ZMOS chýba asi 800 miliónov korún nevyhnutných na prevádzkové výdavky. Sú to výdavky garantované štátom v zmysle zákona o financovaní základných a stredných škôl a školských zariadení (elektrina, plyn, vodné, stočné, nájomné). Predstavujú dlhy, ktoré permanentne v oblasti školstva vznikajú už niekoľko rokov. Nedostatok finančných prostriedkov je teda dlhodobým problémom, čoho dôsledkom je neustále narastajúca takzvaná skrytá zadlženosť na školskom majetku, ktorú predstavujú naakumulované deficity vzniknuté z nedostatočných investícií do údržby a opráv.
Jednou z možností získania dodatočných zdrojov na financovanie prenesených kompetencií v oblasti školstva je efektívnejšie hospodárenie škôl pod vedením samosprávy. Možné to však bude až v rámci realizovaného normatívneho financovania škôl v zmysle zákona NR SR č. 506/2001 Z. z. Potom bude môcť samospráva ušetrené finančné prostriedky použiť na nevyhnutné opravy, modernizáciu, ako i na nákup školských pomôcok.
Zdravotné zariadenia
Finančné problémy neobchádzajú ani stavebné konanie ako prenesený výkon štátnej správy. Sú spôsobené taktiež poddimenzovaným financovaním, ako aj oneskoreným presunom finančných prostriedkov zo štátneho rozpočtu pre mestá a obce. Takéto finančné riziká priamo ohrozujú efektívny výkon kompetencie v stavebnom konaní. Finančné problémy sprevádza aj presun kompetencií v oblasti opatrovateľskej služby ako originálnej kompetencie. Tie sú spôsobené najmä oneskorením podpisovania delimitačných protokolov, ako i neskoršie prijatými opatreniami ministerstva financií. Prechod zriaďovateľských kompetencií v oblasti zdravotnej starostlivosti na obce, mestá a VÚC sprevádzal asi 3,5 miliardový dlh zdravotníckych zariadení. Z tohto až 2,8 miliardy korún predstavujú dlhy zdravotníckych zariadení, ktoré prešli pod samosprávne kraje.
Štátny rozpočet na rok 2003 počíta s oddlžením v plnej výške 3,5 miliardy korún. Spôsob a termín vyriešenia dlhov zdravotníckych zariadení, ktoré objektívne vznikajú od začiatku roka 2003 a budú vznikať i v priebehu roka, zatiaľ nie je známy. Bez prijatia systémových opatrení zo strany Ministerstva zdravotníctva SR, predovšetkým v platobnom systéme, obce nedokážu okamžite zastaviť dlhoročný proces zadlžovania prevzatých zdravotníckych zariadení. Problémy s finančnými prostriedkami, týkajúce sa nemocníc, vznikajú aj v dôsledku neuzatvoreného procesu privatizácie, v ktorom mali mať prednostné právo mestá a obce. V nemocniciach okrem toho kulminuje organizačná, finančná a materiálová nepripravenosť na presun, nejasnosti vo financovaní nemocníc s poliklinikou I. stupňa a podobne. Táto skutočnosť spôsobuje nemocniciam nemalú stratu.
Obciam však doteraz nie je známy zdroj financovania a postup úhrady straty zo strany štátu, čo vyvoláva ďalšie riziká v rámci ich hospodárenia. Mnohé problémy v rámci výkonu kompetencií obcí a miest nevznikajú len z titulu nedostatku finančných prostriedkov a ich nízkej flexibilnosti, ale vyplývajú aj zo značne diferencovanej ekonomickej bázy, rozdielnej vybavenosti, sociálnej infraštruktúry, prírodných zdrojov a sociodemografickej kvality obyvateľstva.
Nesystémové opatrenia, ktoré v súčasnosti sprevádzajú reformné procesy vo verejnej správe, sú hlavným dôvodom rastu a neefektívnosti výdavkov. Finančné problémy prvej etapy fiškálnej decentralizácie spôsobili, že sa nevytvára dostatočný priestor na riešenie akútnych problémov obcí a na efektívne financovanie prenesených kompetencií obcí a VÚC. Súčasný systém finančných vzťahov štátneho rozpočtu a rozpočtu obcí spôsobuje hlavne nemožnosť strednodobého finančného plánovania, neistotu vo financovaní školstva, sociálnych služieb, nárast modernizačného dlhu spôsobeného štátom pri zanedbávaní budov škôl a zdravotných stredísk a negatívny dopad zvýšenia regulovaných cien na výdavkovú stránku rozpočtov obcí. Naznačené problémy neumožňujú naplnenie princípu subsidiarity v zmysle ustanovení Európskej charty miestnej samosprávy, ako vecného predpokladu pre efektívnu fiškálnu decentralizáciu. Nedostatočné riešenie uvedených finančných otázok vyostrilo situáciu tak, že nespokojnosť predstaviteľov samosprávy prerástla do všeobecnej kritiky reformy verejnej správy.
Autonómnosť samosprávy
Problematika fiškálnej decentralizácie je v súčasnom období veľmi aktuálna. Cieľom vlády v tejto oblasti je zabezpečiť primeranú ekonomickú a fiškálnu autonómnosť samosprávy. V rámci nej by malo ísť hlavne o reformu finančných tokov medzi štátnym rozpočtom a rozpočtami územných samospráv, reštrukturalizáciu daňového systému a vytvorenie ekonomickej a finančnej stability miest, obcí a regiónov s podstatným znížením administratívnej náročnosti prerozdeľovacích procesov. Zabezpečenie primeranej ekonomickej a fiškálnej autonómnosti samosprávy by sa malo uskutočniť zvýšením vlastných daňových príjmov samospráv tak, aby nedošlo k zvýšeniu celkového daňového a odvodového zaťaženia.
Jeden zo základných predpokladov je konečné rozhodnutie o rozsahu daňovej reformy, najmä o zmenách v oblasti priamych daní. Súčasne by vláda mala podporiť iniciatívy územnej samosprávy smerujúce k medziobecnej a medziregionálnej spolupráci. Snahou regiónov by mala byť maximálna mobilizácia vlastných zdrojov ako indikátorov rozvoja. Týmto by sa mali vytvoriť predpoklady na to, aby regióny mohli sami a účinne riešiť naakumulované problémy prostredníctvom vlastných špecific-kých podporných nástrojov s možnosťou pariticipovať na spolufinancovaní projektov podporených z predvstupových a po prijatí SR do EÚ zo štrukturálnych fondov EÚ. Okrem toho pre riešenie regionálnych disparít jednotlivých regiónov vláda plánuje zaviesť systém vertikálneho a horizontálneho vyrovnávania daňovej a finančnej sily miestnych a regionálnych samospráv vo väzbe na rozsah daňovej reformy a posilnenia vlastných príjmov.
Bez dovŕšenia tohto procesu nie je možná tvorba verejných zdrojov na miestnej a regionálnej úrovni, vrátane zabezpečenia územnej previazanosti medzi tvorbou a využitím zdrojov pre podporu sociálno-ekonomického rozvoja regiónov. Rovnako nevyhnutné je aj dopracovanie systému kontroly používania finančných prostriedkov. Tým by sa mala dosiahnuť vyššia efektívnosť a transparentnosť vo financovaní verejných potrieb, čo je aj základný predpoklad zvyšovania ekono-mickej prosperity v spoločnosti.
Vymedzenie parametrov
Realizácia a ďalší postup druhej etapy fiškálnej decentralizácie si nevyhnutne vyžiada naplne-nie doteraz neuplatnených všeobecne platných princípov financovania územných samospráv, definovaných v Európskej charte miestnej samosprávy a v Európskej charte regionálnej samosprávy. Tieto princípy sú odrazom neexistencie všeobecne platného modelu fiškálnej decentralizácie, nakoľko neexistuje ani univerzálny model usporiadania verejnej správy. Úspešné zvládnutie procesu fiškálnej decentralizácie predpokladá jednak identifikáciu konkrétnych vecných a fiškálnych problémových okruhov, ako aj naznačenie systémového prístupu ich riešenia v súlade s daňovou refor-mou.
Osobitnú pozornosť si vyžaduje posilnenie vlastných daňových príjmov obcí a VÚC. To zabezpečí celkovú stabilitu finančných zdrojov územných samospráv aj z dlhšieho časového hľadiska s možnosťou tvorby viacročného rozpočtu pri aplikácií programového rozpočtovania, nevyhnutného z hľadiska strategického rozvoja územného celku. Takýto prístup by mal v rámci riešenia druhej etapy fiškálnej decentralizácie tvoriť základné východisko pre modelovanie nového systému financovania územných samospráv. Tým by sa vytvorili predpoklady pre rozšírenie štruktúry finančných zdrojov, ktoré vychádzajú z celkových výnosov vybraných druhov daní z príjmov podľa jednotlivých krajov.
Najskôr je však potrebné vymedzenie určitých parametrov rámca fiškálnej decentralizácie: - rozsah a charakter vykonávaných kompetencií obcí a VÚC,- autonómnosť rozhodovania o vlastných daňových príjmoch,- rozdiely v daňovej sile území obcí, miest a regiónov,- atomizácia sídelnej štruktúry a územnosprávne členenie štátu.
Problémy fiškálnej decentralizácie na Slovensku
Správnou cestou je spolupráca obcí
Jedným z vecných predpokladov pre fiškálnu decentralizáciu je plné naplnenie princípu subsidiarity v zmysle ustanovení Európskej charty miestnej samosprávy. Hlavným predpokladom je pri-blíženie služieb čo najbližšie občanom, pričom vykonávanie kompetencií musí byť efektívne. V záverečnej časti materiálu, ktorého prvé dve časti sme uverejnili v číslach 11 a 12 / 2003, vysvetľuje autor ďalší postup v procese decentralizácie a zabezpečení finančných zdrojov pre samosprávu.Plné uplatnenie princípu subsidiarity bezprostredne súvisí s atomizáciou územného osídlenia.
Nedostatočná veľkosť obcí spojená s nízkym počtom obyvateľov závažným spôsobom ohrozuje efektívnosť a racionálnosť poskytovania miestnych verejných služieb, a tým vynakladania miestnych verejných výdavkov. Pokiaľ má decentralizácia verejnej správy splniť očakávanie v tom, že skvalitní a zefektívni verejné služby, bude nutné konsolidovať malé obce na ekonomicky a administratívne životaschopnú veľkosť. Racionalizácia veľkosti obcí bude zároveň jedným z významných nástrojov pozitívneho ovplyvnenia skladby a efektívnosti miestnych verejných výdavkov, a tým i zvýšenia efektívnosti vynakladania celkových verejných prostriedkov. Účinné riešenie tohto procesu možno zároveň považovať ako jeden z hlavných predpokladov fiškálnej decentralizácie.
Spoločné úrady
Proces decentralizácie na Slovensku už prinútil v súčasnosti mnoho obcí k ich efektívnemu zlúčeniu. Presun práv a povinností, najmä v oblasti stavebného konania, si tak vyžiadalo zakladanie spoločných obecných úradov. Nie však takým tempom, ako by bolo žiaduce.Spolupráca obcí by mala priniesť celkové zníženie nákladov, ako i vyššiu špecializáciu pracovníkov pre určité činnosti. Zlučovanie obcí by sa tak malo odraziť v celkovom zefektívnení výdavkov a kvalitnejšom výkone kompetencií. O efektívnosti výdavkov však možno hovoriť lenv spojitosti so zriadením ekonomicky racionálneho počtu spoločných obecných úradov.Ďalší postup vo fiškálnej decentralizácií by mal zohľadniť nasledovné skutočnosti:
- Decentralizácia financií musí prebiehať v kontexte s daňovou reformou.
- Treba optimalizovať rozsah a tempo fiškálnej decentralizácie pri rešpektovaní reality a podmienok SR, pričom treba brať do úvahy aj limitujúce faktory ekonomiky.
- Prenos kompetencií nesmie vyvolať nadmernú zadlženosť územných samospráv, čo by malo negatívny vplyv na rast celkovej zadlženosti verejnej správy.
- V rámci zabezpečenia stability rozpočtu na úrovni územných samospráv je potrebné vychádzať z dvoch základných podmienok: z dostatočných výnosov a zo stability tokov aj z dlhodobejšieho hľadiska, pričom pre ich splnenie musí byť dostatočná motivácia.
- V procese systémového uskutočňovania fiškálnej decentralizácie je potrebné brať do úvahy aj vzájomný vzťah fiškálnej decentralizácie a fiškálnej politiky štátu v rámci udržania celkovej makroekonomickej rovnováhy, stabilného fiškálneho vývoja, znižovania deficitnosti verejných financií a zadlženosti verejnej správy.
Pre reálnu fiškálnu decentralizáciu je nevyhnutné vymedziť transparentné legislatívne prostredie, pričom prijatá legislatíva by okrem iného mala kodifikovať stabilitu príjmov územných samospráv. Tým by sa podporila predikovateľnosť v systéme medzivládnych fiškálnych vzťahoch medzi jednotlivými úrovňami verejnej správy.
Nevyhnutné opatrenia
V procese fiškálnej decentralizácie musíme vykonať nevyhnutné opatrenia a kroky, ktorými by sa mali odstrániť doteraz neriešené a pretrvávajúce problémy fiškálnej decentralizácie. Zároveň by sa efektívne a účinne riešila i problematika malých obcí, aby mohli prenesené kompetencie vykonávať efektívne. Ide predovšetkým o nasledovné nevyhnutné opatrenia a kroky:- Vyjasnenie a riešenie najprv vecných predpokladov ako nevyhnutnej podmienky pre model a proces fiškálnej decentralizácie. Na jednej strane ide o prehodnotenie a posúdenie kompetencií (audit kompetenčného zákona), na druhej strane ide o plné naplnenie princípu subsidiarity, priblíženie služieb čo najbližšie občanom, pričom vykonávanie kompetencií musí byť efektívne.
Nevyhnutné zladenie návrhu fiškálnej decentralizácie v kontexte daňovej reformy. V rámci toho ide o rozšírenie okruhu podielových daní, úpravu percentuálnych podielov a ich stabilitu na daniach v správe štátu minimálne na jedno volebné obdobie bez ich závislosti na každoročnom schvaľovaní v zákone o štátnom rozpočte. Ďalej ide o posilnenie autonómnosti rozhodovania o vlastných daňových príjmoch, a to najmä z pohľadu zvýšenia daňových kompetencií územných samospráv pri zavedení daní, určovaní sadzieb daní a pri výkone správy daní.
Zmena dotačného systému a rozšírenie kritérií pre efektívne a transparentné poskytovanie dotácií zo štátneho rozpočtu a rešpektovanie princípu dostatočnosti pri poskytovaní dotácií. Riešenie nerovnováhy rozdielov v daňovej sile území, a to najmä zavedením inštitútu horizontálneho finančného vyrovnávania, kde je nevyhnutné dosiahnuť vzájomnú vyváženosť medzi princípmi motivácie a solidarity a nesmie dôjsť k nivelizácii. Zavedenie horizontálneho finančného vyrovnávania sa tak stane implicitným nástrojom reálnej medziregionálnej konvergencie.
Posilnenie fiškálnej zodpovednosti a v rámci toho aj horizontálne rozšírenie kontroly. Efektívne riešenie atomizácie sídelnej štruktúry, ktorá sa prejavila vo veľkom počte malých obcí. Sú takmer bez reálnych daňových zdrojov. Preto nemôžu kvalitne zabezpečovať výkon prenesených kompetencií.
Zmena modelu
Decentralizácia verejnej správy si tak v oblasti finančného zabezpečenia výkonu nových kompetencií samospráv vyžiada radikálnu zmenu modelu financovania samosprávy. Ďalší krok v pokračovaní fiškálnej decentralizácie bude závisieť od schválenej daňovej reformy a jej spustenia od 1. januára 2004. Až po celkovej daňovej reforme a prijatí potrebnej legislatívy bude možné rozhodnúť o druhej etape fiškálnej decentralizácie, ku ktorej by malo v rámci prípravy štátneho rozpočtu na rok 2005 dôjsť od 1. januára 2005. Potom bude jasné, koľko finančných prostriedkov a z akých zdrojov samospráva dostane, a to nielen cez podielové dane.
Dotačný systém by mal zostať len pre diferencované vyrovnávanie území na základe exaktne vypracovaného systému.Nový systém financovania územnej samosprávy rešpektujúc princíp subsidiarity ako i ostatné princípy, platné v krajinách Európy, s cieľom zefektívniť a stransparentniť systém verejnej správy, by mal vyústiť do konkrétnych zákonov v rámci sústavy zákonov týkajúcich sa územnej samosprávy. Ide o nový zákon o rozpočtových pravidlách pre územné samosprávy, o osobitný zákon o úprave príjmov rozpočtov obcí a rozpočtov vyšších územných celkov z podielov na daniach v správe štátu, vrátane ich štruktúry a spôsobu ich prerozdeľovania, a o osobitný zákon upravujúci mechanizmus horizontálneho finančného vyrovnávania, kde pôjde o mechanizmus takzvaných minimálnych príjmov obcí a vyšších územných celkov (VÚC).
Vytváranie predpokladov pre zabezpečenie stability a rozšírenie štruktúry finančných zdrojov územných samospráv na viacročné obdobie by malo byť legislatívne upravené a kodifikované najmä v novom zákone o rozpočtových pravidlách pre územné samosprávy. Zákon vytvorí právne predpoklady pre realizáciu druhej etapy fiškálnej decentralizácie a zároveň umožní samosprávam realizovať efektívnejšie a transparentnejšie financovanie prenesených kompetencií. Jeho hlavným cieľom bude úprava postavenia a obsahu rozpočtov územnej samosprávy, ich zostavovanie, pravidlá hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami, úprava zriaďovania a zakladania právnických osôb a hospodárenie združení územnej samosprávy.
Významnú úlohu tu zohrá postavenie, obsah a lehota zostavovania viacročného rozpočtu a možnosť aplikácie programového rozpočtovania.Právna úprava podielových daní bude pritom kodifikovaná v osobitnom zákone o úprave príjmov rozpočtov obcí a rozpočtov VÚC z podielov na daniach v správe štátu, vrátane ich štruktúry a spôsobu prerozdeľovania. Zákon by mal prispieť k celkovej stabilizácií príjmov územnej samosprávy aj na dlhšie časové obdobie, spravidla na 4 až 5 rokov, a to hlavne vymedzením a štruktúrou daňových príjmov obcí a vyšších územných celkov a stanovením kritérií ich prerozdeľovania do rozpočtov obcí a VÚC. Tým by sa zabezpečila určitá dlhodobejšia garancia stabilizácie príjmov obcí, čo by im umožnilo plánovať dlhodobejšie strategické zámery na svoj rozvoj.
Finančné vyrovnávanie
Po celkovom rozhodnutí o rozsahu presunu kompetencií z orgánov štátnej správy na orgány obcí a VÚC, spolu s novým mechanizmom ich financovania po schválenej daňovej reformy bude osobitným zákonom, rešpektujúcim princípy spravodlivosti, solidarity a motivácie upravený mechanizmus horizontálneho finančného vyrovnávania. V rámci toho pôjde o mechanizmus zabezpečenia takzvaných minimálnych príjmov obcí a VÚC, a tým sa bude riešiť vyrovnávanie rozdielov vlastných daňových príjmov obcí a vyšších územných celkov.
Finančné vyrovnávanie nesmie znamenať nivelizáciu v príjmoch obcí a narušovať stimulačný charakter financovania obcí. Prechodným riešením sa javí zachovanie súčasnej dotácie na výkon samosprávnych funkcií, pričom by sa stala súčasťou vyrovnávacieho systému a mala by charakter vyrovnávacej dotácie.Takéto postupné zavádzanie nového systému a nových pravidiel financovania vo verejnej správe by v konečnom dôsledku malo priniesť zvýšenie efektívnosti a účinnosti fungovania verejného sektora, racionalizáciu a transparentnosť jeho výdavkov, väčšiu spravodlivosť financovania verejných a zmiešaných statkov, zvýšenú zodpovednosť územnej samosprávy pri zabezpečovaní verejných služieb a nakoniec fungujúci systém vyrovnávania regionálnych a miestnych disparít.
Tým sa významnou mierou prispeje k podpore ekonomického rozvoja jednotlivých regiónov, aby tak mohli pružnejšie reagovať na meniace sa podmienky globalizujúceho sa sveta a vývoj v SR.Zodpovedným riešením a zrealizovaním druhej etapy fiškálnej decentralizácie sa vytvoria reál-ne predpoklady účinného a efektívneho fiškálneho systému v rámci celej verejnej správy. To by sa malo postupne odraziť nielen v podpore makroekonomickej stability, ale aj v rýchlejšom hospodárskom raste. 5. ZáverNa presun kompetencií na obce a kraje, ktorý prebiehal v rámci reformy verejnej správy intenzívne najmä počas uplynulých troch rokov, nadviazal realizáciou fiškálnej decentralizácie, platnej od 1. januára 2005, i presun financií, čím sa do značnej miery zavŕšila delegácia zodpovednosti za správu a rozvoj územia na miestnu a regionálnu úroveň samosprávy.
Fiškálna decentralizácia priniesla zásadnú zmenu. Kým doteraz závisela časť príjmov samosprávy od toho, aký podiel daní jej každoročne prisúdili poslanci parlamentu v rámci štátneho rozpočtu, od roku 2005 to je inak. Nový systém financovania je postavený na pevne daných kritériách, podľa ktorých sa daň z príjmu fyzických osôb prerozdeľuje medzi jednotlivé obce a mestá a stáva sa tak ich príjmom. Ďalšiu významnú časť príjmov získajú samosprávy z miestnych daní, o výške ktorých majú plnú právomoc rozhodovať.
