Vývoj verejnej strávy na Slovensku

ÚVOD

Dejinné skúsenosti z dlho existujúcich štátnych útvarov ukazujú, že vážnym faktorom ich stability je zachovanie vlastných, kontinuálne sa vyvíjajúcich foriem verejnej správy a územného a správneho členenia.

Slovensko bolo do roku 1992 súčasťou väčších štátnych celkov (s výnimkou existencie Slovenského štátu). Napriek tomu, že Slováci v podstatnej miere nemohli zasahovať do formovania verejnej správy, nedá sa povedať, že verejná správa nemá vlastnú tradíciu.

Poznanie vývoja verejnej správy je dôležité pre pochopenie potreby a obsahu reformných krokov vo verejnej správe, ktorá sa uskutočňuje v súčasných podmienkach Slovenska a bude sa uskutočňovať aj v budúcnosti. Vývoj to potvrdzuje.

CIELE

1.Poznať vývoj územnej správy na území Slovenska v časových etapách: do vzniku 1. Československej republiky, do roku 1947, v období rokov 1947-1989.
2.Pochopiť príčiny reforiem a zásadné zmeny, ku ktorým dochádzalo v územnej správe.
3.Poznať reformu verejnej správy, ktorá sa uskutočňuje na Slovensku.:
•poznať dôvody pre reformu verejnej správy,
•poznať princípy reformy,
•pochopiť reformný proces ako komplex vzájomne pôsobiacich zmien (financií, vzdelávania, informatizácie a kontrole vo verejnej správe),
•vysvetliť etapovité rozloženie reformy verejnej správy a s tým súvisiace zmeny v štruktúre verejnej správy,
•poznať výsledky, ktoré sme dosiahli reformnými procesmi doposiaľ.
4.Poznať organizačnú štruktúru verejnej správy platnú od 1.1.2004.

VÝKLAD

VÝVOJ ÚZEMNEJ VEREJNEJ SPRÁVY DO VZNIKU 1. ČESKOSLOVENSKEJ REPUBLIKY

Na základe najstarších písomných prameňov možno konštatovať, že už v období 5. – 6. storočia sa začali na území terajšieho Slovenska vytvárať sídelné centrá, ku ktorým inklinovalo (organizačne i správne) širšie okolie. V 9. storočí sa začala formovať sústava miest – hradov, ako správnych stredísk jednotlivých regiónov na našom území.

Prvú známu reformu územnej správy uskutočnil kráľ Štefan I., ktorý vytvoril na celom území štátu tzv. hradské španstvá, ktoré sa stali strategickou oporou kráľovskej moci. Ich centrami sa stali kráľovské hrady: Bratislava, Nitra, Trenčín, Starý Tekov, Hont, Novohrad, Zvolen, Spiš, Šariš, Zemplín a i. Španstvá rešpektovali prirodzený spôsob väzieb medzi sídlami kráľa a jeho okolím.

Samospráva na území Slovenska sa začala formovať už v 13. storočí. Cechy remeselníkov si presadzovali v procese tzv. stavovskej demokratizácie práva hovoriť a usmerňovať rozvoj remesiel na území.

V 14. a 15. storočí bola štruktúra hradských španstiev postupne nahradená šľachtickými stolicami. Na čele stolice a neskôr župy stál panovníkom menovaný „župan“. Stolice postupne začali napĺňať samosprávnu podstatu aj keď v obmedzenom rozsahu. Samosprávne pôsobila len šľachta. Hlavným predstaviteľom samosprávy bol podžupan, ktorý bol volený stoličným parlamentom. Považoval sa tiež za vedúceho stoličnej administratívy. Stolice sa členili na slúžnovské okresy. Okresy spravoval slúžny za pomoci jedného až dvoch spoluprísažných.

Na konci 17. storočia (1785 – 1790) bola uskutočnená reforma verejnej správy. V stoliciach, ktoré sa zachovali, bola zrušená ich samospráva, a tak sa posilnila štátna byrokracia v prospech moci panovníka. Aby sa centralizovala moc, rozdelilo sa Uhorsko na väčšie územné celky – dištrikty, ktorých bolo 10, z toho 3 na Slovensku. Do každého dištriktu spadalo niekoľko stolíc.

K opätovnému obnoveniu územnej samosprávy došlo v rokoch 1848-49, i keď nie v pôvodnej podobe. Až v roku 1860 František Jozef I. na základe municipálnych zákonov reformoval verejnú správu. Za municípa boli považované župy (18), okresy tvorilo 164 miest a bolo vytvorených 18 slobodných kráľovských miest. Samosprávu v municípach tvoril municipálny výbor, ktorý bol zložený z najväčších daňových poplatníkov (50 %). Druhú polovicu tvorili volení zástupcovia obyvateľstva.

V rokoch 1. svetovej vojny ovládal municipálnu správu štát prostredníctvom vládnych komisárov.

VÝVOJ OD VZNIKU ČESKOSLOVENSKÉHO ŠTÁTU DO ROKU 1947

Zákon o zriadení Československého štátu (október 1918) ponechal po určitú dobu v platnosti všetky dovtedajšie rakúsko-uhorské zákony, o ktoré sa opierala pôsobnosť verejnej správy na miestnej úrovni. Prevzatím rakúsko-uhorského systému miestnych orgánov (platný v Čechách do roku 1920, na Slovensku do roku 1922) sa stalo, že nebol na celom území Československa uplatňovaný jednotný systém miestnych orgánov. V Čechách sa uplatňoval prevzatý rakúsky systém miestnej samosprávy tzv. krajinský systém. Na Slovensku bol prevzatý uhorský systém miestnych orgánov, ktorý mal povahu trojstupňovej sústavy miestnych orgánov vo forme: obec – okres – municípa, neskôr župa. Slovensko bolo rozdelené do 16 žúp (Gemeromalohontská, Hontianska, Liptovská, Nitrianska, Novohradská, Oravská, Boleslavská, Spišská, Šarišská, Tekovská, Trenčianska, Turčianska, Zemplínska, Zvolenská, Komárňansko-ostrihomská, Abovská) a 94 okresov.

Verejná správa na úrovni miestnej vychádzala z tzv. duálneho systému riadenia miestnej správy t.j. oddelenia línie štátnej správy a línie miestnej samosprávy. Štátnu správu v župách vykonávali župné úrady a im podriadené okresné úrady. Pri každom župnom úrade bolo zriadené župné zastupiteľstvo. Do jeho kompetencií spadali starostlivosť o hospodárske záležitosti ale aj o zdravotné, sociálne, kultúrne a dopravné záležitosti.

Pre jednu republiku sa požadoval jednotný systém miestnych orgánov. Riešenie jednotného systému miestnej správy a proces jeho zjednocovania bol na území ČSR zložitý.

V období príprav reformy vznikli rozpory o to, či sa má brať za základ rakúsky alebo uhorský systém miestnej samosprávy. V boji politických strán došlo k rozhodnutiu, že unifikácia sa mala realizovať na základe župného zákona. Celé územie ČSR malo byť rozdelené do 21 žúp. Z toho 6 malo byť na Slovensku, v Čechách 10 a na Morave 5 žúp.

Vzhľadom k tomu, že zjednotenie miestnych orgánov na župnom princípe sa nerealizovalo, bolo nutné hľadať iné východisko. Rozhodnutím ministra vnútra ČSR zo dňa 30. 6. 1928 sa zaviedlo krajinské zriadenie aj na Slovensku. Župy sa zrušili. Podľa krajinského riadenia územie celej ČSR sa delilo na štyri krajiny. Krajina Čechy, Moravsko-sliezska, Slovenská a Podkarpatská Rus. Krajinský úrad bol zriadený v Bratislave. Na jeho čele stál prednosta, menovaný prezidentom. Krajinský úrad priamo riadil okresné úrady na čele s okresnými náčelníkmi. Samosprávu reprezentovali zastupiteľské orgány vytvorené na úrovni krajiny a okresu. Na miestnej úrovni sa samosprávne orgány postupne rozpustili. Namiesto nich začali pôsobiť štátni komisári a tak sa začal proces opätovného poštátňovania verejnej správy. Tento systém trval do roku 1938.

Proces poštátňovania verejnej správy pokračoval aj počas existencie Slovenského štátu (1939-45). Reforma územnej verejnej správy vrátane územno-správneho členenia (Zákon č. 190/1939 Sl. z.) a bola návratom k župnému usporiadaniu územia a správy. Na Slovensku vzniklo 6 žúp (Bratislavská, Nitrianska, Trenčianska, Tatranská, Pohronská, Šarišsko-zemplínska) a 59 okresov. Dominantné postavenie mala štátna správa, ktorú reprezentovali župné úrady, na čele ktorých stál župan menovaný ministrom vnútra a okresné úrady na čele s okresným náčelníkom.

Samospráva sa vytvorila len na úrovni žúp. Bola to skôr formálna samospráva, pretože jej výkonom bol poverený župný výbor, na čele ktorého stál štátny úradník – župan. Na úrovni okresov sa samospráva nevytvorila a zákonom sa naviac zrušila akákoľvek územná samospráva.VÝVOJOVÁ ETAPA VEREJNEJ SPRÁVY V OBDOBÍ ROKOV 1947-89

V období Slovenského národného povstania (1944), kedy sa na povstaleckom území ujala vlády Slovenská národná rada, bola verejná správa zverená do rúk sústave revolučných národných výborov, ktoré sa konštituovali na úrovni okresov a obcí, a tak nahradili okresné a mestské úrady. Na župnom stupni sa národné výbory nevytvárali.

Národné výbory za svoju existenciu prešli zložitým vývojom a premenou. Na jar v roku 1945 nariadením SNR (26/1946 Zb.) boli národné výbory povýšené na miestne orgány štátnej moci a správy, čím sa definitívne zrušili župné úrady a obecné úrady. Týmto aktom sa zlikvidoval duálny systém verejnej správy. Na miestne národné výbory (MNV) prešla pôsobnosť miestnej samosprávy. Okresné národné výbory prebrali kompetencie okresných úradov a čiastočne i župných úradov.
K ukončeniu konštituovania trojstupňovej verejnej správy (obec – okres – kraj) došlo v roku 1948 zákonom o krajskom zriadení. Krajské členenie nadviazalo na model žúp. Bolo vytvorených 6 krajov: Bratislava, Nitra, Banská Bystrica, Žilina, Košice a Prešov. Súčasne sa vytvorilo 97 okresov. Spravovali ich krajské, okresné, miestne a mestské národné výbory. Národné výbory boli síce definované ako orgány zastupiteľského charakteru, v skutočnosti boli skôr len „na okrasu“, pretože výkon verejnej správy bol v plnej kompetencií štátnej správy vrátane majetku, ktorý spravovali národné výbory.

K zásadnejšej reforme verejnej správy došlo v roku 1960. Zásadnou zmenou bolo zúženie počtu krajov na 3 (Západoslovenský, Stredoslovenský a Východoslovenský), ako i zúženie počtu okresov na 33.

Druhá zásadná zmena sa dotýkala zmeny v postavení národných výborov v prospech samosprávnych systémov. Vytvorili sa kolektívne orgány národných výborov zložené z:

•plenárneho zasadnutia,
•rady národného výboru (pôsobila ako výkonný orgán národného výboru),
•administratívy, ktorú tvorili odbory.

Integrovaný systém verejnej správy bol postavený na štátnom vlastníctve budov, pozemkov a ostatných materiálnych statkov nachádzajúcich sa na území krajov, okresov a obcí, čo dávalo minimálny priestor pre iniciatívu volených orgánov.

Ústavný zákon o česko-slovenskej federácii (1.1.1969) vytvoril právo na vlastnú organizačnú štruktúru verejnej správy na Slovensku vrátane územnej, čo SNR využila. Od 1.1.1969 zrušila kraje a ich inštitúcie (krajské národné výbory), okresy ponechala.

„Konsolidačný proces“ politických pomerov v Československu mal za následok aj návrat k centralistickému štátnemu zriadeniu a obnoveniu jednotnej štruktúry územnej verejnej správy na území celého Československa. 1.1.1971 boli obnovené kraje a krajské národné výbory, t.j.: Západoslovenský národný výbor so sídlom v Bratislave, Stredoslovenský národný výbor so sídlom v Banskej Bystrici, Východoslovenský národný výbor so sídlom v Košiciach. V porovnaní so stavom pred ich zrušením, hlavné mesto SR získalo tiež postavenie samostatného kraja.

Krajské, rovnako ako aj okresné národné výbory vykonávali štátnu správu v troch smeroch:

•usmerňovali a vykonávali miestnu správu,
•vykonávali všeobecnú štátnu správu, pod ktorú spadalo školstvo, zdravotníctvo a ďalšie oblasti,
•vykonávali osobitnú štátnu správu, pod ktorú spadali sociálne zabezpečenie, dane a iné.

Vytvorením krajských národných výborov došlo k značným zmenám v právomociach a zodpovednostiach vo verejnej správe pôsobiacej na území. Štátna moc sa decentralizovala. Na národné výbory bola prenesená agenda vyplývajúca z decentralizácie štátnej správy, s čím došlo i k posilneniu národných výborov v ekonomickej oblasti. Prenesením zodpovednosti za plnenie ekonomických úloh prostredníctvom kompetencie zriaďovať a riadiť niektoré podniky na národné výbory sa vytvorilo tzv. hospodárstvo spravované národnými výbormi.

Pod riadenie národných výborov boli zaradené podniky a organizácie miestneho hospodárstva (pekárne, cukrárne, krajské stavebné podniky, ČSAD, ČSAO, organizácie zásobovania vodou a kanalizácie, pivovary a štátne majetky, správy vodných tokov a meliorácie).

Súčasťou ekonomických úloh národných výborov boli aj úlohy pri zabezpečovaní oblastného rozvoja regiónov a oblastnej rozvojovej proporcionality. Systém jednotnej miestnej verejnej správy v podobe národných výborov existoval na Slovensku do konca roka 1990.REFORMA VEREJNEJ SPRÁVY PO ROKU 1990

Od roku 1990 Slovensko rovnako ako všetky krajiny východného bloku prechádzalo a prechádza viacerými zásadnými politickými i spoločenskými zmenami. Zmeny boli najmä:

•politickej povahy, kde išlo o prechod z totalitného na demokratický štát, s ktorým je spojená horizontálna a vertikálna deľba moci,
•ekonomickej povahy, kde išlo o prechod na trhovú ekonomiku založenú na výraznom posilnení súkromného vlastníctva a s ním spojenej transformácie ekonomiky,
•zmeny organizačnej štruktúry dotýkajúce sa organizácie štátu. Vytvorením samostatného Slovenska bolo potrebné uskutočniť novú organizáciu štátu.

Pri takejto komplexnej transformácií spoločnosti zohráva verejná správa významnú úlohu.

Teória a prax neboli pripravené na transformáciu spoločenského systému, a preto chýbala koncepcia reformy verejnej správy zohľadňujúca nový spoločenský systém.
Preto sa vláda a SNR rozhodli rozložiť reformu verejnej správy do niekoľkých etáp, v rámci ktorých sa mali postupne vytvárať systémové kroky smerujúce k formovaniu racionálnej podoby verejnej správy. Reformu verejnej správy v nových spoločenských podmienkach Slovenska je potrebné vnímať v kontexte novej a zmenenej filozofie. Uskutočňovanie reformy verejnej správy to nie sú len zmeny v rozdelení právomoci medzi úrovňou verejnej správy (štátna správa a samospráva), alebo decentralizácia moci na nižšie stupne.

Reformné procesy sa dotýkajú aj:

•zmeny chápania postavenia verejnej správy v spoločnosti, rast podielu súkromného sektora na plnení úloh, ktoré sa doteraz chápali výlučne ako úlohy verejnej správy,
•chápanie verejnej správy ako služby občanom a nie ako nástroj uplatňovania moci,
•uplatňovanie nových metód riadenia smerujúcich k vyššej kvalite výkonu verejnej správy,
•decentralizácia právomocí a zodpovednosti územnej štátnej správy na územnú a záujmovú samosprávu v oblasti služieb spolu s posilňovaním fiškálnej autonómie a zvyšovaním politického záujmu predstaviteľov samospráv,
•rastúca podpora verejnej správy súkromnému sektoru,
•vytváranie nových metód kontroly,
•vývoj informatizácie a posilňovania informovanosti,
•podpora rastu kvalifikácie zamestnancov verejnej správy.

Reformu verejnej správy je preto potrebné v súčasnosti chápať ako:

1.celkovú zmenu filozofie vo vzťahu k verejnej správe,
2.permanentný proces prebiehajúci v čase,
3.komplex vzájomne pôsobiacich vecných zmien súvisiacich s reformným procesom, to znamená uskutočniť v súčinnosti aj ďalšie reformné kroky a to:

3.1. reformu kompetencií
3.2.reformu verejných financií,
3.3 reformu riadenia a vzdelávania vo verejnej správe,
3.4 reformu informatizácie verejnej správy,
3.5 reformu mechanizmu kontroly.

Reforma verejnej správy sa neuskutočňuje len v krajinách s transformujúcou sa ekonomikou ale aj vo väčšine európskych štátov. Napriek tomu, že členské krajiny EÚ, ako aj asociované krajiny uplatňujú rôzne reformné stratégie, musia pri ich realizácii rešpektovať základné princípy reformy verejnej správy, ktorými sú:

1.Princíp občianskej spoločnosti je potrebné chápať ako participáciu občanov na rozvoji spoločnosti, a preto je potrebné vytvoriť podmienky pre ich čo najväčšiu spoluúčasť na rozvoji. To znamená vytvoriť nový vzťah medzi štátnou správou, územnou a záujmovou samosprávou, súkromným sektorom a organizáciami nevládneho sektora.

2.Princíp subsidiarity. Aby sa naplnili podmienky pre reálnu funkčnosť občianskej spoločnosti je nutné preniesť podiel zodpovednosti za správu verejných úloh na tú inštitucionálnu a územnú úroveň, ktorá je najbližšie k občanom a má predpoklady pre ich plnenie (odborné, ekonomické).

3.Princíp efektívnosti sa spája s racionalizáciou výdavkov spojených s výkonom verejnej správy na všetkých úrovniach. Výkonom verejnej správy by mali byť poverené subjekty garantujúce ekonomickú a sociálnu efektívnosť.

4.Princíp transparentnosti. Nepriehľadná, komplikovaná a na subjektivizme založená verejná správa umožňuje rast klientelizmu a korupcie. Preto je potrebné vniesť do života spoločnosti úsilie o spravodlivosť, zodpovednosť, vládu zákona, rešpekt pred deľbou moci a podporu iniciatíve a aktivite ľudí. Sprehľadnením štruktúry verejnej správy, stabilizáciou inštitúcií verejnej správy a zamestnancov v nich pôsobiacich je možná i zvýšená a objektívnejšia kontrola verejnosti nad správou veci verejných.

5.Princíp flexibility. Reforma verejnej správy by mala umožniť jej flexibilné reagovanie na zmeny vnútroštátnych požiadaviek, na budúce trendy európskych a celosvetových zmien ako aj na diferenciáciu potrieb a požiadaviek obyvateľov jednotlivých regiónov a obcí. Dôsledkom je diferenciácia v organizačnej štruktúre inštitúcií verejnej správy a uplatňovanie diferencovaných metód a nástrojov pri plnení verejných úloh v jednotlivých krajinách.

6.Princíp solidarity vychádza z rozdielnych objektívnych predpokladov pre rozvoj územia a znamená zodpovednosť rozvinutejších a silnejších za menej rozvinutých a slabších tak, aby sa dosiahol vyvážený rozvoj území. Vyžaduje vytvorenie vyrovnávacieho finančného mechanizmu pôsobiaceho v rámci štátu.

Reforma verejnej správy sa v našich podmienkach realizuje v niekoľkých etapách.ETAPA REFORMY VEREJNEJ SPRÁVY: ROKY 1990-91

Prvá etapa je charakteristická najmä zrušením národných výborov a vytvorením reálnej samosprávy na základnom stupni – obciach.

Zákonom SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení sa od 1.1.1991 na území Slovenska opäť zaviedol princíp samosprávnych orgánov v podobe obecného zriadenia. Na Slovensku sa začal formovať duálny model verejnej správy.

Verejná správa sa skonštituovala do formy:

•štátneho verejného sektora,
•samosprávneho verejného sektora.

Proces transformácie verejnej správy zobrazuje schéma č. 4. Procesom transformácie verejnej správy sa riešilo aj územno-správne členenie krajiny. Zanikli krajské úrady (národné výbory), to znamená, že s nimi zanikla i trojstupňová hierarchia územnej verejnej správy (obec – okres - kraj). Vytvorila sa nová hierarchia územnej štátnej správy v podobe okres – obvod. Okresy boli členené na menšie územné celky – obvody, na ktoré preniesli časť svojich kompetencií. Územie Slovenska bol rozdelené na 38 okresov a 121 obvodov.

Táto etapa bola charakteristická aj dekoncentráciou štátnej správy.

Prijatím zákonov o obecnom zriadení (č. 369/1990 Zb.) a zákona o obecnom majetku (č. 138/1991 Zb.) sa uskutočnila prvá etapa decentralizácie verejnej správy, v rámci ktorej zodpovednosť za mnohé základné služby pre občanov prešli zo štátnej správy na orgány samosprávy.

Organizačné usporiadanie verejnej správy SR v roku

Súhrnná charakteristika zmien v 1. etape reformy:

- zrušenie národných výborov a vytvorenie nových orgánov verejnej správy v podobe:

•štátnej správy (okresné a obvodné úrady)
•samosprávy (obecné a mestské zastupiteľstvá, starostovia a primátori)

- vytvorenie územnej samosprávy na miestnej úrovni Zákonom SNR č. 369/90 Zb. o obecnom zriadení,
- zmena územného členenia krajiny, t.j. zrušenie krajov, vytvorenie 38 okresov a vytvorenie 121 obvodov.

Z hľadiska systémového nebolo doriešené:

- funkčné prepojenie štátnej správy a samosprávy,
- nevytvorila sa regionálna samospráva,
- úspešne sa rozvíjajúce práce spojené s koncipovaním alternatívnych modelov územného usporiadania verejnej správy sa nepremietli do systému územno-správneho členenia.ETAPA REFORMY VEREJNEJ SPRÁVY: ROK 1996 - 2000

Práce s transformáciou verejnej správy sa opäť oživili v roku 1995. Cieľom reformy verejnej správy v 2. etape bolo:

- vytvoriť regionálne články územnej samosprávy,
- posilniť samosprávny charakter obcí,
- odstrániť roztrieštenosť územnej štátnej správy,
- vo väzbe na predchádzajúce kroky uskutočniť nové územno-správne členenie Slovenska.

Pre organizačné usporiadanie verejnej správy boli predložené 3 modelové prístupy: stabilizačný, integrovaný a reštitučný model verejnej správy.

Modely sa od seba líšili početnosťou vyšších a nižších územných správnych celkov tak na úrovni štátnej správy ako aj samosprávy, ktoré tvorili symetriu alebo asymetriu usporiadania verejnej správy na úrovni regionálnej a stabilizáciu štátnej správy na úrovni okresov a krajov.

Dlhá a komplikovaná diskusia odborných kruhov a verejnosti k modelovým prístupom bola ukončená prijatím dvoch právnych noriem:

•Zákona NR SR o územnom a správnom usporiadaní SR (č. 221/1996 Z.z.)
•Zákona NR SR o organizácii miestnej štátnej správy (č. 222/1996 Z.z.).

Prijatím týchto zákonov sa nenaplnili všetky ciele 2. etapy reformy verejnej správy. Verejná správa aj po 2. etape reformy mala charakter duálneho modelu s rozvinutým podsystémom štátnej správy a nekompletným podsystémom samosprávy.

Združenie miest a obcí Slovenska ako aj regionálne združenia obcí predstavovali záujmové organizácie presadzujúce záujmy obcí vo vzťahu k vláde.

Správnymi celkami sa opäť stali kraje, okresy a obce. Bolo vytvorených:

•8 krajských úradov (Bratislavský, Trnavský, Trenčiansky, Nitriansky, Žilinský, Banskobystrický, Prešovský a Košický) – regionálna úroveň štátnej správy.
•79 okresných úradov troch veľkostných typov – stupňov s počtom obyvateľov nad 90 tisíc, od 60 do 90 tisíc a do 30 tisíc.
•2883 obcí, kde sa vykonávala samospráva na miestnej úrovni.

Charakteristika zmien v 2. etape reformy:

- èzrušila sa sústava obvodov a obvodných úradov,
- posilnila sa sústava úradov štátnej správy so všeobecnou pôsobnosťou na úrovni 79 okresov,
- obnovilo sa krajské členenie Slovenska a vzniklo 8 krajov.

V druhej etape reformy sa tak naplnili len 2 z pôvodných 4 cieľov reformy. Nenaplnili sa nasledovné ciele: nevytvorli sa regionálne články územnej samosprávy, neposilnil sa samosprávny charakter obcí.ETAPA REFORMY VEREJNEJ SPRÁVY: ROKY 2000 - 2004

Vláda SR v roku 1999 iniciovala pokračovanie reformy verejnej správy. Zodpovednosťou za prípravu a priebeh reformy prevzala vláda a jej prípravou poverila splnomocnenca vlády Viktora Nižňanského. V apríli 2000 vláda schválila Koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy, ktorá je chápaná komplexne a systémovo.

Hlavnými cieľmi decentralizácie verejnej správy v 3. etape je:

- decentralizácia kompetencií zo štátnej správy na samosprávu,
- dekoncentrácia kompetencií z ústredných orgánov štátnej správy na miestnu štátnu správu špecializovanú,
- decentralizácia financií.

V schválenej koncepcií decentralizácie a modernizácie verejnej správy sa uvádza: „Decentralizácia môže priniesť prospech občanom len vtedy, ak sa uskutoční vo všetkých troch dimenziách súčasne. Realizácia iba jednej z nich, napr. decentralizácia kompetencií bez decentralizácie financií, zapríčiní opačný efekt. Preto musí byť proces decentralizácie komplexný.“

1. Pri decentralizácií kompetencií, t.j. pri deľbe kompetencií medzi štátnu správu a subjekty samosprávy sa vychádzalo z rozdelenia kompetencií do 3 základných kategórií:

- kompetencie, ktoré sú nedeliteľné a môže ich zabezpečovať výlučne štátna správa. K týmto kompetenciám boli zahrnuté: obrana štátu, zahraničná politika, zákonodarstvo, fiškálna politika, menová, daňová a mzdová politika, správa štátneho majetku, spravodlivosť a súdnictvo, kataster nehnuteľností, štátne evidencie, vydávanie štátnych dokladov, rôzne druhy štátnej kontroly, audity;

- kompetencie územnej samosprávy, v rámci ktorých prechádzajú ďalšie kompetencie na miestnu samosprávu a novokonštituovanú regionálnu samosprávu v oblasti matrík, školstva, zdravotníctva, sociálnej pomoci, územného plánovania, regionálneho plánovania, podpory podnikania, správy a využívania vlastného majetku;

- delené kompetencie, ktoré sa uplatňujú u tých služieb (úloh), kde na ich výkone participuje štát aj územná samospráva. Túto tvoria najproblémovejšie kategórie z hľadiska deľby kompetencií medzi štát a samosprávu.

Prijatím zákonov č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov a č. 416/2001 Z.z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky a ďalších zákonov sa proces decentralizácie kompetencií začal postupne realizovať.

K 1.1.2002 bola vytvorená regionálna samospráva. Bolo vytvorených 8 vyšších samosprávnych územných celkov (zákonom č. 302/2001 Z.z.), nazývaných aj ako samosprávne kraje. Na samosprávne kraje prešli kompetencie zo štátnej správy.

Tým vznikol aj na regionálnej úrovni symetrický model verejnej správy, pri ktorom v rovnakých územných obvodoch pôsobia inštitúcie štátnej správy, ako aj samosprávy.

Na miestnej úrovni je vytvorená len samospráva. Zo zákona č. 416/2001 Z.z. postupne prechádzajú v priebehu rokov 2002-2004 ďalšie pôsobnosti z orgánov štátnej správy na obce i samosprávne kraje.

Na obce prešli:

•od 1.1.2002 kompetencie vedenia matrík (zákon č. 154/1999 Z.z.),
•od 1.4.2002 kompetencie dotýkajúce sa sociálnej pomoci (zákon č. 195/1998 Z.z. o sociálnej pomoci), telesnej kultúry (zákon č. 288/1997 Z.z.), divadelnej činnosti (zákon č. 384/1977 Zb.),
•od 1.7.2002 ďalšie kompetencie z oblasti školstva (zákon č. 29/1984 Zb. a zákon č. 542/1996 Z.z.),
•od 1.1.2003 na obec pôsobnosť stavebného úradu v prvom stupni výkonu štátnej správy (s výnimkou vyvlastnenia, zákon č. 50/1976 Zb.) ako aj zodpovednosť za zdravotnícku starostlivosť – špecializované zariadenia ambulantnej starostlivosti.

Na regionálnu samosprávu prešli nasledovné kompetencie:

•od 1.1.2002 na úseku dráh, na úseku civilnej ochrany,
•od 1.4.2002 na úseku cestnej dopravy, sociálnej pomoci, divadelnej činnosti, múzeí a galérií, osvetovej činnosti a knižníc,
•od 1.7.2002 na úseku školstva, telesnej kultúry, zdravotnej starostlivosti a na úseku humánnej formácie,
•od 1.1.2004 na úseku pozemných komunikácií.

2. Dekoncentrácia kompetencií v rámci orgánov štátnej správy sa začala realizovať od 1.1.2004. S ňou je spojený:

- zánik okresných úradov štátnej správy so všeobecnou pôsobnosťou,
- posilnenie špecializovanej štátnej správy na úrovni krajov,
- vznik obvodných úradov všeobecnej a špecializovanej štátnej správy a sietí pracovísk so všeobecnou štátnou správou ako i pobočiek špecializovanej štátnej správy.

Výsledky reformných krokov - 3 etapy

Realizácia reformy v zmysle Koncepcie decentralizácie a modernizácie verejnej správy (3. etapa) priniesla doposiaľ tieto výsledky:

•do organizačnej štruktúry verejnej správy sa v línii samosprávy začlenili vyššie územné celky
•prenášali sa ďalšie kompetencie zo štátnej správy na územnú samosprávu (obecnú i regionálnu);
•od 1.1.2004 sa zásadne menila aj organizačná štruktúra štátnej správy;
•bol prijatý zákon o verejnej službe;
•vytvorením VÚC sa začala uskutočňovať decentralizačná regionálna politika.

Negatívnym javom tretej etapy reformy bolo:

- neuskutočnenie reformy verejných financií vo väzbe na presun zodpovednosti za veci verejné zo štátnej správy, na regionálnu samosprávu ako aj vo väzbe na ďalší presun kompetencií zo štátnej správy na obecnú samosprávu;
- neuskutočnil sa súlad medzi decentralizáciou kompetencií s decentralizáciou financií;
- významnejší posun sa neuskutočnil ani v modernizácií verejnej správy, a to v jasnej deľbe právomocí vo vzťahu k občanovi v kvalite legislatívy, v dodržiavaní a schopnosti vynucovania práva ako i vo vysokej profesionalite a etike zamestnancov verejnej správy.

Proces reformy verejnej správy v každej krajine je náročný. O to náročnejšie je to v zásadne zmenených spoločensko-ekonomických podmienkach Slovenska. Preto nemožno očakávať jej priebeh bez problémov, najmä ak zohľadníme aj tú skutočnosť, že do reformného procesu silno vstupujú politické rozhodnutia.ETAPA REFORMY VEREJNEJ SPRÁVY: ROKY 2004 – 2006

Štvrtá etapa reformy začala v roku 2004, pre územnú samosprávu však začína rokom 2005 a je zameraná predovšetkým na reformu verejných investícií. Od 1.1.2005 sa začína uplatňovať nový systém prerozdeľovania verejných prostriedkov medzi štátnu správu a územnú samosprávu. Vyplýva to z celkovej koncepcie daňovej reformy, ktorá sa má realizovať v rokoch 2004 až 2006.

V súvislosti s prechodom ďalších kompetencií na miestnu samosprávu a s efektívnosťou využívania verejných zdrojov, ktorými disponujú najmä malé obce sa začína otvárať proces diskusií k týmto otázkam. Dá sa preto predpokladať, že štvrtá etapa reformy verejnej správy bude zameraná aj na komunálnu reformu.

Celú reformu verejnej správy v zmenených spoločensko-ekonomických podmienkach Slovenska je možné v súhrne charakterizovať nasledovne:

Politické subjekty od roku 1989 zásadne rozdielne chápali budúcu organizáciu štátu, a tým aj formu decentralizácie vo verejnej správe.

Počas celého obdobia reformy sa menil aj model verejnej správy. V rokoch 1990-92 sa presadzoval prenos kompetencií z ústredných orgánov štátnej správy na miestnu samosprávu (obce) a privatizácia, t.j. prenos zodpovednosti z verejného na súkromný sektor.

V rokoch 1993-98 sa skôr uplatňovala forma decentralizácie štátnej správy. Kompetencie sa prenášali z ústredných orgánov štátnej správy na územnú štátnu správu.
Po roku 1998 sa spočiatku zdalo že sa nadviaže na reformný postup z rokov 1991-92 a bude sa realizovať pôvodný návrh Koncepcie decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Napokon sa zámer nerealizoval podľa navrhovanej Koncepcie, aj keď dochádzalo k čiastočnému presunu kompetencií zo štátnej správy na miestnu samosprávu a k čiastočnej privatizácií služieb, ktoré dovtedy zabezpečovala štátna správa (školstvo, zdravotníctvo a pod.). V tomto období sa znásobilo množstvo delených kompetencií medzi štátnou správou a samosprávou, čo spôsobilo rast počtu zamestnancov vo verejnej správe a s tým rast výdavkov zo štátneho rozpočtu na ňu.

Najzávažnejším problémom reformy zostala nerealizovaná reforma verejných financií vo väzbe na presun zodpovednosti za veci verejné zo štátnej správy na samosprávu.

Od 1.1. 2005 sa však už začína rozbiehať aj reforma verejných financií.