Úvod
Súčasné prostredie je veľmi turbulentné. Výdobytky modernej technológie napredujú vo svojom vývoji stále rýchlejšie, skracujú sa vzdialenosti, nútia nás zvyšovať tempo. Globalizácia stavia do nevýhody slabých a pomalých. Prežiť, znamená prispôsobiť sa. A práve do tohto slobodného prostredia, plného konkurencie a nástrah sa dostala Slovenská republika po páde železnej opony v roku 1989. Jediným riešením, ako prežiť, či byť lepším bolo prispôsobiť sa. Bolo treba byť operatívnejším, flexibilnejším, silnejším a samostatnejším. Riešenie ponúkalo vhodné územnosprávne rozdelenie.
Slovenská republika prešla v priebehu posledných trinástich rokoch minimálne tromi reformami územnosprávneho usporiadania. Najprv boli zrušené národné výbory ako integrované úrady verejnej správy. Následne zanikli krajské úrady a vznikli okresné úrady štátnej správy (38), obvodné úrady štátnej správy (121), úrady špecializovanej štátnej správy a obnovila sa činnosť miestnej samosprávy (dnes 2 883 obcí). V roku 1996 opätovne zanikla časť úradov špecializovanej štátnej správy, tieto sa integrovali do 8 krajských úradov, 79 okresných úradov a ich 43 stálych pracovísk, zanikli obvodné úrady štátnej správy, ostalo 23 sietí úradov špecializovanej štátnej správy a ostali miestne samosprávy. V roku 2002 vzniklo osem úradov samosprávnych krajov, z integrovaných úradov miestnej štátnej správy sa odčlenili dve siete (katastrálny úrad, Hasičský zbor), ostatná štruktúra ostala zachovaná. Ale ani tieto nespočetné zmeny v územnosprávnom delení nepoukázali na nezmyselnosť riadenia zmien bez jasného cieľa a vízie, preto bola 11. Apríla 2000 uznesením vlády SR č. 230 schválená Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Ani tá nebola prevedená s jasným cieľom, či dlhodobou víziou. Jej jediným zmyslom bolo politické rozdelenie moci.
Absencia základných pravidiel
Decentralizácia verejnej správy musí byť chápaná ako zmena. Mala by sa teda držať aspoň niekoľkých základných pravidiel, ktoré tu bohužiaľ vo veľkej miere chýbali. Postup pri realizácii zmien je veľmi jasný a čitateľný, je len nutné dodržať ho do najmenších detailov.
Prvým krokom pri realizácii zmien, je stanovenie toho, čo sa má zmeniť, je nutné stanoviť ciele, zadefinovať objekt zmeny zostaviť realizačný team a zostaviť projekt. Základnú predstavu do istej miery spĺňala Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy, kde vláda schválila, že verejnú správu bude zabezpečovať štátna správa a územná samospráva (dve nezávislé, ale spolupracujúce zložky verejnej správy), že sa uskutoční výrazný presun kompetencií zo štátnej správy na územnú samosprávu, pričom presun bude diferencovaný a uplatní sa princíp subsidiarity, že sa zníži miera pôsobnosti štátnej správy v území (okrem úloh, ktoré sú výlučnou kompetenciou štátu), a zníženie výdavkov na verejnú správu. Problémom však zostáva, že jej vízia zostáva pri politickom rozdelení, chýba tu vízia, ciele, ktoré chcú byť zmenou dosiahnuté. Nebol do podrobností vypracovaný plán, ktorý by riešil jednotlivé otázky, zaoberal sa rozdielnosťou územných celkov, kde napríklad prešovský a košický kraj majú veľmi roztrieštenú hustotu osídlenia a preto je veľmi náročné z hľadiska geografického, ale najmä finančného, vybudovať tu vhodne rozvrhnuté úrady. Neboli vypracované plány pre krízové riešenia. Dodatočné návrhy a plány na decentralizáciu boli vypracované samostatne jednotlivými ministerstvami, alebo záujmovými skupinami a absolútne spolu nesúviseli.
Najväčším nedostatkom decentralizácie verejnej správy zostáva absencia podpornej kampane. Práve to spôsobilo najväčšie škody. Úplne tu chýbalo informovanie zamestnancov a komunikácia s nimi. Decentralizácia prebehla dá sa povedať za deň. Pracovníci zo zrušených úradov sa presťahovali do nových budov pod novými názvami. Nikomu však nebola vysvetlená príčina zmeny (okrem politického rozdelenia), neboli stanovené žiadne ciele, ktoré mali byť zmenou dosiahnuté, nebola ani len načrtnutá vízia do budúcnosti. Zároveň nebolo presne stanovené do akej hĺbky bude ktorá sféra decentralizovaná, k termínu jej decentralizácie nebola prevedená (niekedy ani na papieri nie) a k rôznym územiam sa pristupovalo jednotlivo, ale s absenciou podpory legislatívy. Z neúplných informácií od tzv. zaručených zdrojov sa tvorili fámy a mýty a zamestnanci sa obávali prepúšťania. A práve pracovníci schopní a vzdelaní obávajúc sa straty zamestnania, v predstihu opustili svoje miesta.
Zároveň chýbal podrobný harmonogram prác a systém vyhodnocovania a kontroly. Nebolo možné zistiť, čo sa zmenou dosiahlo. Snahou bolo dosiahnuť všeobecne platné kritériá pre moderný štát, modernú verejnú správu. Tými sú: jasná deľba pôsobností, právomocí a zodpovednosti medzi inštitúcie, jednotlivé úrovne verejnej správy, kvalitná legislatíva, dodržiavanie a schopnosť vynucovania práva, a vysoká profesionalita a etika zamestnancov verejnej správy.
Dôsledky nesprávneho prístupu
Dôsledky, ktoré boli spôsobené nedodržiavaním základných pravidiel pre zmeny sú veľmi veľké a tu sú iba letmo spomenuté iba niektoré z nich.
Kompetencie jednotlivých ústredných orgánov štátnej správy prenesené na územnú samosprávu sú nejednotné a nedodržujú princípy efektívneho rozdelenia politickej zodpovednosti. To sa prejavuje v neprehľadnosti plnenia úloh, narastaní deleného výkonu medzi štátnou správou a územnou samosprávou (školstvo, zdravotníctvo, služby sociálnej pomoci), ale aj delenými úlohami medzi oboma úrovňami územnej samosprávy (služby sociálnej pomoci), na nižšej efektivite a vyššej finančnej náročnosti plnenia úloh, ale aj na negatívnom dopade na užívateľa verejných služieb – občana.
Ďalším problémom je, že nie všetky mestá sú schopné vykonávať špecifické odborné úkony efektívne a tak ako to prikazuje zákon. Nie sú na to pripravené ani po stránke technického vybavenia, ani po stránke vhodného personálneho zabezpečenia. Preto niektoré úlohy ostali v režime preneseného výkonu pôsobnosti štátnej správy (školstvo), alebo boli prenesené na vyššie územné celky (zdravotníctvo, kultúra, časť sociálnych vecí). Tento stav však diskriminuje mestá, schopné zabezpečiť mnohé z uvedených úloh.
Ďalšou blokádou k hladkému priebehu reformy, je neochota k zmenám u pracovníkov verejnej správy, ktorí v nej vidia iba redukciu pracovných miest, alebo znižovanie miezd.
Zavedenie procesného riadenia do verejnej správy
Aby decentralizácia prebehla v poriadku, aby boli dosiahnuté požadované zmeny a zefektívnenie verejnej správy, nie len politické prerozdelenie krajiny, je nutné pristúpiť k radikálnym zmenám. Jedným z nástrojov pre zavádzanie radikálnych zmien je reinžiniering, teda zmena z funkčného riadenia na riadenie procesné. Toto je náročný proces a je nutné dodržiavať zásady BPR (Business Proces Reengineeringu). Dalo by sa povedať, že decentralizácia vlastne je reinžinieringom, iba tak nebola pomenovaná zodpovednými orgánmi a neboli ani dodržiavané jednotlivé kroky pri plánovaní a implementácii.
Je potrebné v mnohých prípadoch zmeniť existujúce postupy orgánov verejnej správy s cieľom zjednodušiť, skvalitniť a zrýchliť vybavovanie záležitostí právnických a fy¬zických osôb, ako aj plnenie zákonných funkcií štátu, miest a obcí. Bude potrebné analyzovať existujúce informačné toky, procesy a zavedené postupy vo verejnej správe. Na základe tejto analýzy je potrebné vytvoriť procesný model a navrhnúť jeho optimalizáciu. Ďalším krokom bude implementácia navrhnutých zmien prostredníctvom príslušných právnych a metodických smerníc.
Jedným z hlavných predstaviteľov by mal byť líder, ktorý bude prevádzať zmeny, motivovať pracovníkov a sám bude príkladom. V našom prípade bol určený vládou Slovenskej republiky, ako splnomocnenec pre decentralizáciu verejnej správy pre roky 2003 – 2006. Kladným faktorom zostáva, že bola táto pozícia vytvorená a bola určená jediná osoba, ktorá sa týmto zaoberá. Negatívnym faktom je skutočnosť, že splnomocnenec vlády, Viktor Nižňanský, je zodpovedný iba za predloženie návrhov pre ďalší postup, a teda nekoordinuje celý proces, respektíve ďalšie procesy majú na starosti jednotlivé subjekty verejnej správy.
Veľmi dôležitým pre prechod z funkčného na procesné riadenie, je ľudský faktor. Je nutné zamestnancov dostatočne informovať, vo vhodnom čase, je treba s nimi neustále komunikovať, vysvetliť im ciele, ktoré majú byť decentralizáciou dosiahnuté. Ďalej treba zabezpečiť profesionálnu pripravenosť zamestnancov vo verejnej správe. Profesia pracovníka verejnej správy sa degradovala a je vnímaná skôr ako posledné možné zamestnanie, necení a nepestuje sa profesionalita. Mladí, dynamickí ľudia tu nevidia dlhodobú perspektívu zamestnania a preferujú súkromný sektor. Dôsledkom je vysoká fluktuácia pracovníkov, chýba budovanie tradícií, kontinuity. Neexistujú pravidlá pre prijímanie, kariérny postup, odvolanie, neexistuje spoločné riadenie pracovníkov štátnej správy, personálna politika. Otvorené konkurzy sa využívajú málo. Motivácia pracovníkov vzhľadom na systém odmeňovania je nízka. Preto sa často uchýlia k snahe prilepšiť si formou zneužitia úradu na osobný prospech.
Benchmarking
Ďalším dôležitým prostriedkom pre úspešné zavedenie radikálnych zmien je benchmarking, teda inšpirovanie sa najúspešnejšími objektmi na trhu . Benchmarking je v súčasnosti uznávaným moderným nástrojom, ktorý v žiadnom prípade nesmie byť chápaný ako nečinné nasledovanie, či kopírovanie stratégií. Je to zlepšovanie výkonov, na základe učenia sa od iných. Jeho použitím sa dajú zefektívniť procesy decentralizácie aj následného uvedenia do praxe. Pokračovanie reformy verejnej správy by malo prebiehať v súčinnosti s využitím skúseností krajín EÚ.
V rámci reformných procesov v európskych štátoch sú čitateľné nasledujúce trendy, ktoré zrejme neobídu ani Slovenskú republiku:
Zmena chápania postavenia verejného sektora v spoločnosti, rast podielu súkromného sektora (ziskového aj neziskového) na plnení úloh, ktoré sa doteraz chápali ako úlohy verejného sektora.
Chápanie verejnej správy ako služby občanovi a nie ako nástroja uplatňovania moci.
De koncentrácia rozhodovania v štátnej správe z centrálnych orgánov na orgány miestnej štátnej správy.
Decentralizácia, t. j. odovzdanie právomocí a zodpovednosti zo strany štátnej správy územnej a záujmovej samospráve v oblasti služieb, posilňovania fiskálnej autonómie, zvyšovania politického vplyvu predstaviteľov územnej samosprávy (decentralizácia kompetencií, financií a politickej moci).
Rastúca podpora verejnej správy podnikateľskému sektoru.
Vypracovanie nových metód kontroly.
Vývoj informatizácie a posilňovanie informovanosti.
Podpora rastu kvalifikácie zamestnancov verejnej správy.
Uplatňovanie nových metód riadenia verejnej správy, uplatňovanie prvkov riadenia zo súkromnej sféry.
Reformné procesy vo verejnej správe prebiehajú prakticky vo všetkých štátoch. Hlavnými črtami reformných procesov sú: snaha o dosiahnutie väčšej transparentnosti a zodpovednosti o používaní verejných zdrojov, väčšia schopnosť a účinnosť v reagovaní na požiadavky verejnosti, väčšia jasnosť vo výsledkoch a účinnosti použitia verejných zdrojov, väčšia decentralizácia rozhodovania a zodpovednosti, využitie moderných informačných technológií, rozsiahlejšia spolupráca s mimovládnymi organizáciami a súkromným sektorom pri poskytovaní služieb.
Záver
V krátkej budúcnosti budeme svedkami toho, aké rozhodnutia padnú v týchto otázkach. Je však isté, že ak by bolo do decentralizácie verejnej správy úspešne implementované procesné riadenie, nastali by požadované zmeny okamžite, znížili by sa náklady, ale najmä by sa zefektívnila celá sústava verejnej správy.
