Úvod
Projekty verejno-súkromného partnerstva (PPP) predstavujú nové a efektívne spôsoby financovania potrieb verejného charakteru prostredníctvom zapojenia súkromného partnera. V súčasnej dobe sa na Slovensku projekty PPP stávajú stále aktuálnejšou témou diskutovania v súvislosti s rozvojom verejného sektora. Na projekty v angličtine známe ako Public-Private Partnership sa u nás používa viacero názvov, napríklad Projekty partnerstva verejného a súkromného sektora, Projekty verejno-súkromného partnerstva, Projekty pre prosperitu, Projekty s privátnym partnerstvom a ďalšie. V tejto seminárnej práce je použitý názov Projekt verejno-súkromného partnerstva (ďalej len PPP), ktorý vystihuje podstatu týchto projektov.
Hlavným cieľom našej práce je zadefinovať pojem projekt verejno-súkromného partnerstva, vysvetliť význam a dôležitosť z hľadiska Slovenskej republiky, analyzovať projekty PPP z pohľadu Európskeho práva a poukázať na výhody a riziká financovania tohto druhu. V ďalšej časti práce na konkrétnom príklade poukážeme na efektívnosť projektu PPP. Sledované ciele sú uvedené v jednotlivých kapitolách práce, a to podľa uvedeného poradia.
1.Verejno-súkromné partnerstvá
Cieľom verejno-súkromného partnerstva je zabezpečenie verejnej infraštruktúry a verejných služieb prostredníctvom súkromných firiem, využitím ich vlastných zdrojov a schopností. Funguje na princípe projektového financovania. PPP sa zameriava na obstaranie aktív a na obstaranie služieb, ktoré sú výsledkom používania týchto aktív. Ide súčasne o významnú investíciu a dlhodobé poskytovanie služieb. Cieľom projektov PPP nie je zázračné riešenie problémov spojených s nedostatkom zdrojov financovania, ale hlavne zvyšovanie efektivity poskytovaných služieb.
Európska únia zatiaľ nemá oficiálnu definíciu PPP. Európska komisia pripravila návrh definície PPP v Zelenej knihe o PPP. Podľa tohto materiálu je PPP forma spolupráce medzi verejným a súkromným sektorom s cieľom financovania výstavby, rekonštrukcie, prevádzky a údržby infraštruktúry a poskytovania služieb pomocou tejto infraštruktúry. Súkromný partner zabezpečuje výstavbu a prevádzku diela a ako protihodnotu za poskytnutú službu dostáva platby od ich používateľov alebo verejného partnera.
„Stavba súkromnou spoločnosťou je v absolútnej väčšine prípadov dodaná načas a neprekročí zadaný rozpočet,“ - zdôraznil v rozhovore pre TREND a Hospodárske noviny Lord Mayor londýnskej City, R. Finch. Jeho slová potvrdil aj Stephen Harris, šéf medzinárodnej divízie International Financial Services London (IFSL): „Štatistika dokazuje, že to naozaj funguje. Kým pri verejnom obstarávaní bolo až 70 percent projektov dodaných po termíne, pri použití PPP to bolo len desať až dvadsať percent.“
Súkromný partner a verejný sektor si rozdelia jednotlivé riziká, ktoré sú spojené s výstavbou a prevádzkovaním diela. Riziká môžu byť rôzneho druhu:
-riziko výstavby: predstavuje také udalosti ako oneskorenie výstavby, nesplnenie noriem a štandardov, prekročenie nákladov a technické nedostatky. Ak má vláda povinnosť začať uhrádzať pravidelné platby partnerovi bez ohľadu na to, či stavba spĺňa podmienky a v akom stave je, je to dôkaz, že vláda preberá väčšinu rizika výstavby. Vo väčšine prípadov je však v zmluvách uvedené, že v prípade nedodržania štátom predpísaných termínov, harmonogramu, rozpočtu, noriem a dohodnutých špecifikácií, štát nezaplatí dohodnuté platby.
-riziko dostupnosti: súvisí s tým, či infraštruktúra alebo služba spĺňa vopred dohodnuté parametre a je prevádzkyschopná. Dôkazom, že verejný sektor nepreberá riziko dostupnosti je to, že jeho periodické platby súkromnému partnerovi sú automaticky a významne znížené, ak predmetná infraštruktúra či služba nie je verejnosti dostupná, ako bolo dohodnuté v zmluvách, nefunguje alebo nesplňuje technické, environmentálne či iné normy.
-riziko dopytu: predstavuje trhové riziko poklesu záujmu o infraštruktúru alebo službu. Menší alebo väčší záujem ovplyvňuje výnosy projektu. Prevzatie rizika dopytu spôsobilo v minulosti ťažkosti mnohým projektom PPP, preto sa mu súkromní partneri snažia vyhnúť, na druhej strane prevzatie aspoň časti tohto rizika zabezpečí väčšiu istotu nezahrnutia financovania takejto infraštruktúry do dlhu verejnej správy.
Verejno-súkromné partnerstvá podliehajú značným reguláciám. Zo strany EUROSTATU sa prejavujú v tom, že projekt PPP nebude súčasťou verejného dlhu, ak riziko výstavby a ešte jedno z rizík znáša súkromný sektor. Vláda SR udeľuje obstarávateľom súhlas na realizáciu PPP v objeme nad 100 mil. Sk. Ministerstvo financií SR poskytuje stanovisko vláde, zodpovedá za správne premietnutie do PPP a do deficitu a dlhu v súlade s pravidlami stanovenými EUROSTAT-om. Obce a VÚC majú povinnosť oznámiť PPP na MF SR, ale osobitný súhlas sa nevyžaduje.
Nová finančná perspektíva EU umožňuje čerpanie prostriedkov z EÚ aj na financovanie projektov PPP. Z hľadiska verejného sektora sa to prejavuje v menších nárokoch na spolufinancovanie projektu a v rozložení investičných a prevádzkových nákladov v čase. Pre súkromný sektor je výhoda v tom, že získa možnosť priamo sa podieľať na projektoch výstavby verejnej infraštruktúry, z ktorých bol doposiaľ vylúčený.
2.Verejno-súkromné partnerstvá z pohľadu Európskeho práva
Za posledné dva roky európske inštitúcie skúmali otázky týkajúce sa verejno-súkromných partnerstiev oveľa podrobnejšie. V roku 2004 bola vydaná Smernica o verejnom obstarávaní a koncesiách a Zelená kniha o verejno-súkromných partnerstvách. V novembri 2005 Komisia vydala Správu o verejno-súkromných partnerstvách a Zákon únie o verejnom obstarávaní a službách.
Vo februári 2006 poslankyňa parlamentu Grazyna Staniszewska z Výboru pre regionálny rozvoj (REGI) prezentovala návrh stanoviska Európskeho parlamentu k uvedenej správe Komisie, ktoré bude pripojené k rozhodnutiu Výboru pre vnútorný trh a ochranu spotrebiteľa (IMCO). Spravodajkyňa konštatovala, že v Európskom parlamente Výbor pre verejno-súkromné partnerstvá nie je. Podľa nej PPP sú veľmi dobrým riešením pre miestne samosprávy, ktoré nemajú dostatočné zdroje na investovanie. Zároveň miestne zastupiteľstvá potrebujú modernejšie nástroje riadenia, ktoré ponúkajú súkromní partneri.
Úlohou v oblasti PPP je nájsť vhodné pravidlá na zníženie rizík korupcie, keď súkromný partner ponúkne projekt miestnej samospráve. Rovnako financovanie novými nástrojmi vyvoláva množstvo otázok, ktoré je potrebné vysvetliť. Vo februári 2006 boli vydané dve krátke štúdie o PPP, ktoré si vyžiadal Európsky parlament: “PPP – modely a trendy v EÚ“ a “PPP – národné skúsenosti v EÚ“.
V rokoch 2007-2013 možno očakávať výzvy na predkladanie žiadostí o čerpanie finančných prostriedkov zo štrukturálnych fondov EU v objeme 11,4 miliárd EUR. Európska Komisia umožňuje uplatňovať PPP aj pri štrukturálnych fondoch. V minulosti boli investori vo veľkej väčšine vylúčení z podávania žiadostí o projekty. V prípade odôvodnenosti verejného záujmu pri uplatňovaní PPP, by spolužiadateľ mohol byť aj súkromný investor, ktorý by mohol financovať časť potrebného rozpočtu.
Príprava a realizácia PPP projektu sa skladá z niekoľkých etáp:
1.Identifikácia PPP projektu: cieľom je identifikovanie príležitostí, kde môže verejný sektor vhodným spôsobom využiť potenciál spolupráce so súkromným sektorom. Ide o prijatie podnetov od organizácií verejnej správy, podnikateľov a organizácií súkromného sektora, občianskych združení, atď. Výsledkom je rámcový projekt (vymedzenie poskytovanej služby, rozsahu služieb, určenie postupu prác, hrubý rozpočet, harmonogram).
2.Predbežné posúdenie PPP projektu: Je to vlastne porovnanie vhodnosti modelu PPP s inými alternatívami a posúdenie alternatív z hľadiska uskutočniteľnosti (právna, technologická, možnosti spolupráce, ekonomické možnosti, existencia obdobných projektov). Výsledkom je schválený projekt (detailný popis vybraného riešenia, manažment rizík, hodnotenie efektívnosti).
3.Príprava PPP projektu: cieľom tejto etapy je zabezpečenie ľudských zdrojov a dokumentácie (vytvorenie tímu, stanovenie stratégie výberu partnera, príprava plánu realizácie, získanie externých poradcov, príprava kritérií pre hodnotenie uchádzačov).
4.Výber súkromného partnera: ide o vybratie vhodného partnera pre realizáciu PPP projektu. Etapy výberu: zverejnenie výzvy koncesného obstarávania, prijatie a posúdenie odpovedí uchádzačov, užší výber, výzva na predkladanie ponúk, vyhodnotenie ponúk, doporučenie víťazného uchádzača, ukončenie výberu a zverejnenie hodnotiacej správy. Na konci tejto etapy je súkromný partner vybraný.
5.Uzatvorenie zmluvnej dokumentácie: je to vlastne podpísanie koncesnej zmluvy. V zmluve sú popísané možné riziká a spôsoby ich odstránenia, nastavenia mechanizmu riadenia kvality, efektivity..., výsledky prerokovania kľúčových bodov zmluvy – platobné podmienky, záruky, kompenzácie, ukončenie zmluvy, zabezpečenie financovania a poistenia. Etapa sa končí podpísaním zmluvy.
6.Realizácia projektu: implementácia projektu PPP v súlade s projektom a zmluvou (zabezpečenie súčinnosti zo strany verejného sektora, vytvorenie potrebných právnych entít). Výsledkom je plán implementácie projektu harmonogram, rozpočet a riadenie projektu.
7.Monitorovanie projektu: zabezpečenie efektívneho fungovania PPP po celú dobu uvedenú v zmluve, operatívne prijímať kroky vedúce k odstráneniu prípadných nedostatkov, sledovanie súladu výsledkov realizácie projektu s harmonogramom a rozpočtom, využívanie zmluvných možností na nápravu.
8.Uzatvorenie a vyhodnotenie projektu: celkovo sa zhodnotia výsledky realizácie projektu, odporučia sa ďalšie postupy. Výsledkom je správa o projekte.
Verejno-súkromné partnerstvá sú špeciálnym druhom koncesie. Nový zákon o verejnom obstarávaní definuje koncesiu: „Koncesia je zákazka rovnakého typu ako zákazka na uskutočnenie stavebných prác s tým, že peňažné plnenie za stavebné práce, ktoré sa majú uskutočniť, je kompenzované právom užívať stavbu na dohodnutý čas. Toto právo môže byť spojené s peňažným plnením.“
PPP vznikajú podpísaním koncesnej zmluvy, ktoré musia podrobne zabezpečovať všetky aspekty PPP. Na Slovensku zákon o verejnom obstarávaní limituje koncesie na najviac 30 rokov. Koncesionár zaväzuje poskytovať služby alebo vykonať dielo. Zadávateľ umožňuje koncesionárovi brať úžitky z poskytovania služieb alebo užívania diela, pričom časť zadávateľovho plnenia môže byť v peniazoch. Nositeľom koncesie je účelovo založená spoločnosť (Special Purpose Vehicle – SPV), ktorej akcionárom je privátny, prípadne aj verejný partner a často aj financujúce banky. Zadávateľom môže byť ministerstvo, ústredný orgán štátnej správy, VÚC, obec a mesto. Koncesionárom je FO, PO alebo skupina takýchto osôb, s ktorou verejný obstarávateľ uzavrel koncesnú zmluvu. Je nevyhnutné, aby prípravu takýchto zmlúv zabezpečili renomovaní poradcovia (ekonómovia, právnici, technici), ktorí majú skúsenosti s prípravou PPP.
3.Výhody a riziká PPP projektov
Projekty PPP ako aj ďalšie alternatívne projekty majú svoje výhody ale aj riziká. K výhodám patria hlavne:
-súkromná firma dokáže obvykle zabezpečiť kvalitnejšie a efektívnejšie služby, výstavbu či prevádzkovanie infraštruktúry v porovnaní so štátnou firmou. Dokáže zabezpečiť úspornejší projekt, dodržať termín výstavby a neprekročiť náklady,
-PPP projekty môžu zabezpečiť investičné prostriedky bez štátnych záruk a splácanie sa rozloží na dlhé obdobie,
-PPP projekty prinášajú kapitál a môžu pomôcť vybudovať infraštruktúru prípadne rekonštruovať existujúcu infraštruktúru, ktorá sa nerealizovala z dôvodu nedostatku finančných prostriedkov,
-pri dobre pripravených projektoch PPP sú občania so službami spokojnejší.
Riziká PPP projektov:
-PPP sú dlhodobé projekty, v prípade zlyhania projektu PPP presahujú horizont volebného obdobia,
-PPP predstavuje skrytý dlh (PPP projekty vytvárajú dojem, že k zadlžovaniu verejného sektoru nedochádza, ale na základe zmluvy mesto predáva budúce výnosy súkromnému partnerovi, čo zadlžením v skutočnosti je), čím zvyšuje výdaje v budúcnosti,
-PPP sú náročné na zabezpečenie transparentnosti výberu súkromného partnera,
-komplikované, dlhodobé zmluvy PPP prinášajú riziko, že v prípade nevýhodne uzavretých zmlúv vznikajú ťažkosti a dodatočné náklady na právnikov,
-sektor verejnej správy väčšinou nemá dostatočnú skúsenosť s projektmi PPP (napr. zmluvy neriešia dostatočne dobre prenos rizík či kritické situácie).
4.Potenciálne PPP projekty
Projekty PPP nemajú na Slovensku až tak dlhodobú tradíciu, a v nadväznosti na to aj počet firiem zaoberajúcich sa projektmi PPP je nízky. Jednou z málo firiem realizujúcich projekty PPP je spoločnosť EUROVIA. Na Slovensku sa vytvorili dve spoločnosti - EUROVIA-Cesty, a.s. a EUROVIA-Kameňolomy s.r.o.. EUROVIA-Cesty a.s. vznikla fúziou firiem Cestné stavby a.s. Košice a Slov-via, a.s. Už pôvodné spoločnosti Cestné stavby a.s. Košice (1952) a Slov-via a.s. Poprad (1998) sa od svojho vzniku aktívne zapájali do výstaby cestnej siete na Slovensku. Zrekonštruovali a zmodernizovali cca 60% štátnych ciest I., II., a III. triedy. Podieľali sa na všetkých významných dopravných stavbách na východnom Slovensku. V roku 1996 sa Cestné stavby a.s. Košice a v roku 1998 Slov-via a.s. Poprad zapojili do diaľničného programu ako zmluvný poddodávateľ a v ďalšom období aj ako hlavný dodávateľ.
Spoločnosť EUROVIA-Cesty, a.s. pozostáva zo siedmich organizačných útvarov - závodov a riaditeľstva. Závody sú rozdelené podľa územnej pôsobnosti a zabezpečujú komplexné dodávky stavebných prác.
Hlavnou oblasťou podnikania spoločnosti je výstavba, rekonštrukcia, opravy a stavebná údržba komunikácií. Cieľom projektu je dosiahnutie v krátkej dobe za presne stanovených zmluvných podmienok výrazné zlepšenie stavu miestnych komunikácií s využitím metódy financovania z prostriedkov súkromného sektoru. Na základe výsledku verejnej súťaže podľa zák. č. 25/2006 Zbierky zákonov sa uskutočňuje výstavba a rekonštrukcia miestnych komunikácií v určenom rozsahu, po ktorej zhotoviteľ diela následne prevezme komunikáciu na stanovenú dobu do stavebnej údržby. Finančné náklady na vykonanie prác hradí objednávateľ formou pravidelných splátok po dobu trvania projektu za podmienok stanovených v zmluve o dielo. Po ukončení projektu a splatení diela odovzdá zhotoviteľ dielo späť majiteľovi a vystaví záruku na dielo podľa ZOD.
Výhody použitia tejto metódy:
-dlhodobý partnerský právny vzťah s jedným zhotoviteľom – vopred stanovený rozsah výstavby a reprodukcie miestnych komunikácií, pevný finančný objem,
-výstavba miestnych komunikácií potrebných pre plánovaný rozvoj mesta, obce, regiónu v krátkom časovom období,
-realizácia závažných nutných rekonštrukcií, čiastočných rekonštrukcií a opráv miestnych komunikácií v krátkom čase – okamžité zahájenie stavebných prác podľa zmluvy bez závislosti na mestskom rozpočte,
-rovnomerne plánované zaťaženie rozpočtu mesta, obce, VÚC na 5 – 15 rokov, zhotoviteľ zaisťuje financovanie projektu,
-odstránenie finančných rizík spojených s cenou prác – cena stanovená zmluvne na základe podmienok verejnej obchodnej súťaže a zadávacej dokumentácie,
-dlhodobá zodpovednosť zhotoviteľa za zrealizované dielo – po celú dobu trvania projektu aj po jeho skončení je v záujme zhotoviteľa dosahovať najvyššiu kvalitu vykonaných prác,
-aplikácie najmodernejších špičkových postupov a technológií bez rizík – zodpovednosť za dielo dlhodobo na strane zhotoviteľa,
-komplexné manažérske riadenie stavby vykonáva zhotoviteľ (koordinácia prác, technické zabezpečenie a pod.),
-možnosť využitia miestnej stavebnej kapacity - stimulácia miestnych pracovných príležitostí,
-minimalizácia celkovej doby výstavby a tým zmiernenie dopadu vykonávaných prác na obyvateľov.
Projekt PPP sa podľa spoločnosti EUROVIA pozostáva z troch fáz. V prvej fáze obstarávateľ projektu (obec, mesto alebo kraj) vyhlasuje verejnú súťaž na dodanie a financovanie stavby. Na základe výberového konania sa uskutočňuje výber hlavného dodávateľa. V druhej fáze projektu dochádza k uzatváraniu dohody o splátkach a k realizáciu stavby. Stavebná firma uzatvára zmluvu so spolupracujúcou bankou o podmienkach poskytovania finančných prostriedkov na realizáciu stavby. V poslednej fáze obstarávateľ po prevzatí diela začína splácať dohodnutú dlžnú sumu stavebnej firme.
Obrázok č. 1: Fázy projektu PPP
Zatiaľ sme nenašli údaje o realizovaných PPP projektoch spoločnosťou EUROVIA. Na oficiálnej webovej stránke spoločnosti sú uvedené projekty verejno-súkromného partnerstva ako novinky.
Dobrý príklad projektu PPP nájdeme na Východnom Slovensku, v Prešovskom kraji. Tento projekt priniesol Prešovskému kraju viacero výhod:
-pri doterajšej výške rozpočtových zdrojov SÚC PSK je možné čiastočné odstránenie havarijných úsekov ciest v krátkom časovom období, pričom všetky počiatočné náklady znáša dodávateľ,
-dodávateľ preberá zodpovednosť za údržbu realizovaných úsekov po celú dobu trvania zmluvy, zaisťuje rovnomerné financovanie a objednávateľ má možnosť rozloženia splátok po celú dobu trvania zmluvy,
-objednávateľ stanovuje optimálnu výšku výdajov na financovanie projektu v rámci možností rozpočtového hospodárenia a znižuje výdaje na údržbu,
-v priebehu doby trvania zmluvy je možné meniť a prispôsobovať výšku splátok vo väzbe na prípadné zmeny finančných možností objednávateľa,
-oproti bežnému financovaniu opráv bankovým úverom alebo poskytnutím dodávateľského úveru je cena opráv zaťažená nižšími finančnými nákladmi, nakoľko dodávateľ využíva vlastné finančné zdroje.
Pomocou projektu verejno-súkromného partnerstva opravil Prešovský samosprávny kraj v roku 2005 cesty za pol miliardy. Prešovský samosprávny kraj prevzal cesty 2. a 3. triedy k 1. januáru 2004 v dĺžke 2 438 kilometrov. Je to najviac ciest v rámci celého Slovenska, zároveň boli v najhoršom stave – až 48 % bolo pri prevzatí v nevyhovujúcom, alebo dokonca havarijnom stave.
„Štát nám pri presune ciest presunul aj prostriedky na ich opravu - na rok 2004 to bolo 15 miliónov korún. My už v roku 2005 do ciest investujeme pol miliardy. Viac v tejto chvíli skutočne viac urobiť nemôžeme. Naším prvým krokom bolo pustiť sa do obnovy, takže toto berieme ako prvú etapu. Dúfam, že v opravách ciest budeme pokračovať. Istú možnosť vidíme v Európskej investičnej banke. Črtá sa možnosť zobrať úver 800 miliónov až jednu miliardu korún so splatnosťou 25 rokov a úrokovou mierou 1,5 %. Dobré skúsenosti s tým majú v partnerskom Pardubickom kraji,“ skonštatoval P. Chudák. Do konca októbra roku 2005 opravil Prešovský samosprávny kraj 210 kilometrov ciest 2.a 3. triedy, ktoré má vo svojej správe, pričom išlo o súvislé opravy povrchov vozoviek živičnými zmesami. Opravy ciest sú už ukončené v okresoch Bardejov, Levoča a Stropkov. Cestári finišujú v okresoch Snina, Svidník a Kežmarok. Zatiaľ najmenej úsekov je opravených v okresoch Prešov a Vranov nad Topľou. Dôvodom je rozloženie miest na výrobu obaľovaných zmesí. O úsekoch, ktoré sa v jednotlivých okresoch opravovali, rozhodli príslušní poslanci za okres v spolupráci s cestármi, pričom zohľadňovali dĺžku ciest v okrese (60%) a stav vozoviek (40%). Ešte v decembri 2004 poslanci Zastupiteľstva PSK schválili zásobník úsekov ciest na obnovu povrchov vozoviek na rok 2005. Verejnú súťaž vyhrala firma Inžinierske stavby Košice. Prvé úseky sa začali realizovať koncom mája 2005 v okrese Kežmarok. Realizácia všetkých úsekov bola ukončená do 31. októbra. Prešovský samosprávny kraj prostredníctvom Správy a údržby ciest (SÚC) PSK bude opravu ciest v rámci PPP projektu splácať 15 rokov. Ročné splátky predstavujú 46 miliónov korún, prvá splátka bola vo výške 11,5 mil. Sk, ktorú uhradila v marci 2006.
Záver
Realizácia PPP projektov je veľmi komplexný proces a na takom obmedzenom priestore, ako je táto seminárna práca nie je možné podchytiť všetky aspekty, ktoré môžu tento proces sprevádzať. Na druhej strane „zložitosť“ by nemala byť príčinou, ktorá odradzuje verejný sektor, ale aj súkromný, od možnosti jeho využívania. Európske skúsenosti ukázali, že je to veľmi dobrá cesta ako vytvárať príjemnejšie prostredie, poskytovať lepšie služby pre obyvateľov.
Snažili sme sa stručne a prehľadne charakterizovať pojem verejno-súkromného partnerstva, vysvetliť význam a dôležitosť použitia tejto metódy a prostredníctvom konkrétneho príkladu ujasniť to, že ako sa táto metóda financovania funguje v reálnom živote.
Práca by mala slúžiť ako podklad pre pochopenie danej problematiky.
