Legislativní procesy

Legislativní proces – v obecném smyslu jako proces tvorby právních norem je společenský proces, který je možno zkoumat a pozorovat jednak z hlediska právního, jednak z širšího hlediska sociálního. Je to proces cílený a tím i racionální a měl by být i vědecky fundovaný. Oba aspekty legislativního procesu, právní i sociální, spolu souvisí. V obou významech je to proces politický, který tvoří součást právní politiky státu. Z hlediska právního se legislativní proces jeví jako formální a přinejmenším co do svého závěru zpravidla právem upravený, tj. normalizovaný proces tvorby právní normy, resp. právního předpisu. Z hlediska sociálního je legislativní proces součástí společenského procesu, který od společenského vědomí vede ke společenským vztahům, tj. ke společenské praxi, s cílem ovlivnit ji a usměrnit ji žádoucím způsobem, resp. zachovat její homeostatický stav.

Legislativní proces ve smyslu právním – se zpravidla uskutečňuje ve složité interakci a spolupráci četných státních orgánů, vědeckých institucí atd. a dovršuje se v orgánu s legislativní pravomocí. Interakce různých orgánů v legislativním procesu se u nás uskutečňuje zejména formou tzv. připomínkového řízení. U jednodušších právních norem nižší právní síly, konkrétně u resortních podzákonných norem, se tvorba normy může někdy uskutečnit toliko v samotném orgánu, který ji tvoří. Každý legislativní orgán však vždy sestává z určitého organizovaného kolektivu lidí, kteří jsou navzájem ve vztazích dělby práce, spolupráce, resp. podřízenosti a nadřízenosti. Proto se i legislativní proces který nepřesáhne legislativní orgán, uskutečňuje v interakci a spolupráci určitých subjektů.
Tvorba každé právní normy se tedy uskutečňuje v širším či užším koordinovaném působení více lidí. V procesu její tvorby se setkávají a event. střetávají jejich vědomosti a jejich individuální vůle, projevující se ve formě návrhů, připomínek, stanovisek, zpráv, expertiz atd. Z takového setkávání a střetávání individuálních znalostí se rodí tzv. resortní stanoviska či resortní návrhy, osnovy, vládní návrhy atd., až nakonec kolegiálním či monokratickým rozhodnutím vznikne právní norma. Sám legislativní proces ve smyslu právním je možno chápat a pozorovat ze dvou hledisek.
V užším, právně technickém významu je to formální proces tvorby právní normy, uskutečňující se tvorbou právního předpisu a končící jeho vyhlášením.

Tento proces je v celém svém průběhu právem upraven ( normalizován ) jen pokud jde o právní normy zákonné, tj. právní normy vydávané parlamentem. Tu se počíná formálním podáním právně relevantního návrhu právního předpisu, tj. realizací ústavní legislativní iniciativy a končí promulgací usneseného zákona.
Proces tvorby podzákonných právních norem zákonem upraven není a řídí se zpravidla jednacími řády, anebo popř. statuty či stanovami orgánu právní předpis v mezích své legislativní pravomoci tvořícího.
V širším právním smyslu lze legislativní proces chápat jako formální realizaci legislativního záměru, tj. jako proces počínající rozhodnutím o zahájení přípravy právního předpisu. Takto chápaný legislativní proces tedy začíná dřív, než legislativní proces v právně technickém smyslu a zahrnuje i větší počet subjektů ( orgánů, organizací ), včetně takových, které samy nemají ústavní legislativní iniciativu ani legislativní pravomoci.

Legislativní proces ve smyslu sociálním - ještě dříve začíná legislativní proces ve smyslu sociálním, který v sobě legislativní proces ve smyslu právním zahrnuje. Je to společenský proces, do něhož náleží i soustavná analýza společenských vztahů a zájmů vyžadujících a objektivně zdůvodňujících novou právní úpravu, tj. výzkum sociální potřeby nové právní normy, v to počínaje i soustavnou analýzu společenského působení právní úpravy dosavadní, jakož i formování a vznik legislativního záměru tedy stadia předcházejícího zahájení legislativního procesu ve smyslu právním.
Z hlediska sociálního nelze právní normy, a tedy ani od legislativního procesu izolovat ani společenské působení právní normy. Vydání právní normy není samoúčelné, nýbrž má určitý regulativní cíl, jehož efektivní dosažení či nedosažení má nemalý význam pro tvorbu práva samu.
I když tedy sociální působení právní normy nastává až po jejím vytvoření, po skončení její tvorby, po skončení legislativního procesu, při výzkumu tvorby práva otázku sociálního působení právní normy pominout nelze. Je naopak žádoucí tuto problematiku alespoň v podstatných věcech zkoumat v souvislosti s problematikou legislativního procesu, neboť ve společenském působení se může skrývat a klíčit zárodek prvé fáze legislativního procesu nového. Takto chápán tedy legislativní ve smyslu sociálním nejen dříve začíná, ale též později končí než legislativní proces ve smyslu právním.
Společenské působení práva je tedy v souvislosti s legislativním procesem předmětem poznání dvakrát. Poprvé anticipando při vznikání legislativního záměru.

Legislativní záměr směřuje totiž vždy určitému předpokládanému společenskému působení práva. Podruhé je společenské působení právní normy předmětem zkoumání a poznání následně ( post factum ).
Při tomto následném zkoumání společenského působení právní normy nejde ovšem jen o to, poznat, jak působí, ale i o to, poznat, zda působí tak, jak bylo předpokládáno, jak odpovídá legislativnímu záměru. Jde tedy o zkoumání efektivnosti právní normy.
Právní norma je efektivní, jestliže – velmi zjednodušeně řečeno – svého účelu dosahuje, a v té míře, ve které ho dosahuje. V literatuře byly konány i pokusy o nalezení metod kvantitativního měření efektivnosti práva. Zatím však uspokojivá možnost takového měření nalezena nebyla. Jedním z důvodů obtížného zjišťování a kvantifikování efektivnosti práva je též skutečnost, že právo není jediným regulátorem společenského chování lidí a je zatím prakticky vyloučeno kvantitativně odlišit podíl práva a podíl jiných regulačních systémů na určitém pozorovaném stavu společnosti.

Stádia legislativního procesu – lze určit různým způsobem a podle různých kritérií. Nejvýraznější jsou tato stádia u tvorby zákonů. S přihlédnutím k Ústavě ČR a naší legislativní praxi je možno základní stádia legislativního procesu v širokém sociálním smyslu třídit takto:
1. Zjištění potřeby právní úpravy.
Prvním stádiem je nepochybně zjištění potřeby sociální regulace. To znamená zjištění,
že do právně-politického poznání zákonodárce vstoupí skutečnost, že se soustavně
opakují konfliktní společenské situace, které nejsou normativně regulovány, resp.
jejichž dosavadní normativní regulace není dostatečná. S tím pak je spojeno poznání,
že vhodným způsobem normativní regulace takových situací je právní norma. Ne pro
regulaci každé společenské konfliktní situace je právo vhodným regulátorem.
2. Vznik legislativního záměru.
Poznání potřeby regulace a toho, že právní norma je nejvhodnějším způsobem
regulace, dává vznik legislativnímu záměru, tj. vznik politicko-právní představě o
vhodnosti vydání takové právní normy a úmyslu zahájit její přípravu.
3. Realizace legislativního záměru. a) Realizace legislativního záměru je zahájena rozhodnutím příslušného orgánu – u nás
zpravidla ministerstva – zahájit přípravu dotyčné normy.

Toto rozhodnutí je
delimitováno některými faktory, zejména
- účelem, k jehož dosažení má být budoucí právní norma prostředkem,
- základními právy a svobodami občana a člověka a obecně uznávanými právními zásadami, které připravovaná právní norma musí respektovat,
- daným stavem právního řádu, do kterého nová právní norma musí vstoupit souladně, tzn., že zákonodárce si musí být při přípravě nové právní normy vědom jejího vztahu k jejímu normativnímu okolí, její právní i sociální interakce s právními normami z tohoto normativního okolí a musí jasně stanovit event. potřebu derogace popř. novelizace některých z nich,
- při přípravě nové právní normy je třeba vzít v úvahu hospodářský – finanční – efekt jejího působení, což je důvod tohoto, že u návrhů nových zákonů se zpravidla vyžaduje též informace o pravděpodobných nákladech, které působení nového zákona bude vyžadovat.
b) Dalšími stádii realizace legislativního záměru pak jsou
- vypracování osnovy navrhovaného právního předpisu a popř. předtím ještě
vypracování jeho zásad,
- předběžné meziresortní, popř. širší, projednání osnovy nebo popř. zásad, tj. tzv.
připomínkové řízení,
- formální podání relevantního legislativního návrhu orgánu příslušnému o něm
rozhodnout,
- jeho projednání v tomto orgánu,
- jeho přijetí – vznik platnosti právního předpisu,
- publikace právního předpisu zákonným způsobem.
d) Uvedené schéma realizace legislativního záměru je obecné, vychází však
z legislativního procesu vedoucího ke vzniku zákona. U přípravy podzákonných
právních předpisů bývá odlišné a zejména jednodušší. Viktor Knapp – Teorie práva – C.H.BECK 1995 – ISBN 80-7179-028-1.

Zdroje:

Viktor Knapp – Teorie práva – C.H.BECK 1995 – ISBN 80-7179-028-1 -