Pojem, charakteristické znaky a teoretické východiská klasifikácie správnych aktov.
Akty orgánov verejnej správy , ako už bolo uvedené, sú zamerané na tvorbu a aplikáciu právnych noriem, teda vždy spôsobujú určité právne následky. Vzhľadom na to, že pojem "správny akt" nie je v našom právnom poriadku definovaný, je potrebné z hľadiska jeho teoretického osvojenia špecifikovať jeho charakteristické črty.
Právne akty správy (správne akty) plnia rôzne funkcie. Môžu byť pôvodom (základom) pre vydanie aktov inými orgánmi, môžu mať povahu právnych skutočností, na základe ktorých vznikajú, menia sa alebo zanikajú právne vzťahy, a to nielen administratívnoprávne, môžu mať charakter dôkazného prostriedku. pre súdne orgány, môžu byť pôvodom pre uplatnenie zodpovednosti atď.
Na proces vydávania správnych aktov sa vzťahujú určité požiadavky. Ide o požiadavku zákonnosti (súlad správnych aktov s ustanoveniami platného práva), kompetentnosť (správny akt môže vydať len orgán na to oprávnený), hospodárnosti, dodržiavania
procedurálnych pravidiel a požadovanej formy, zabezpečenia ich systemizácie a prehľadnosti, racionálnej motivácie, sémantickej jasnosti, jednoznačnosti , všeobecnej zrozumiteľnosti logiky a vecnosti, požiadavku účelnosti a správnosti a pod.
Charakteristické znaky správnych aktov možno vymedziť nasledovne:
- a/ Správny akt je aktom právnym. Znamená to, že má právny základ a je záväzný, pričom jeho rešpektovanie je zabezpečované právom stanovenými donucovacími prostriedkami. Správny akt je záväzný nielen voči svojim adresátom, ale zaväzuje aj orgán, ktorý je pôvodcom aktu . Miera záväznosti aktu je do značnej miery určovaná jeho právnou
silou, ktorá je podmienená postavením orgánu verejnej správy - pôvodcu aktu v správnej hierarchii a s ním pomerne úzko súvisiacou jeho kompetenciou. - b/ Správny akt je aktom podzákonným Jeho fundamentom je zákon (zákonné opatrenie). Ako právna forma realizácie zákona (podzákonnej Činnosti) je teda vydávaný na základe zákona v jeho medziach a na jeho uskutočnenie.
Problém "na základe zákona" má dve roviny. Po prvé ide o to, aby v momente vzniku pod zákonného právneho predpisu existovalo určité zákonné splnomocnenie (t.j. existoval zákon, ktorý má byť podzákonnou úpravou vykonaný) a po druhé je dôležité, aby podzákonná právna úprava spôsobovala právne následky len vtedy, ak vyvoláva (je platný) právne dôsledky sám zákon? ktorý .1e pôvodným zdrojom aktu. Správny akt je v tomto zmysle od zákona odvodeným aktom, pretože zákon je zdrojom jeho záväznosti.
Požiadavka aby pod zákonný právny predpis orgánu verejnej správy bol "v medziach zákona" nesie informáciu o obsahu vzťahu zákona a podzákonného právneho predpisu. Táto požiadavka sleduje zrejme obsahovú jednotu právnej úpravy vôbec, t.j. vecný súlad a odvodenosť predmetu právnej úpravy podzákonným predpisom vo vzťahu k zákonu.
Odvodenosť existencie a obsahu správnych aktov od zákona sa dnes v právnom poriadku značne akcentuje. Listina základných práv a slobôd uvedená ústavným zákonom Č^ 23/1991 Zb. stanovuje v všeobecnú požiadavku možnosti ukladania povinností len na základe zákona a v jeho medziach zachovávajúc základné práva a slobody. V správnej praxi to znamená, že akékoľvek uloženie povinnosti občanom, či už normatívnym alebo individuálnym správnym aktom musí mať svoj základ a svoj rámec v zákone.
c/ Je jednostranným autoritatívnym (mocenským) aktom príslušného orgánu verejnej správy, ktorý má právnotvorné účinky v tom zmysle, že sa ním zakladajú menia, rušia alebo deklarujú subjektívne práva a právne povinnosti adresátov.
Práva a povinnosti, ktoré akt zakladá sú výrazom vôle orgánu verejnej správy ako mocenského subjektu. Jednostrannosť aktu
spočíva v tom, že vôľa orgánu verejnej správy je záväzná (správny akt vyvoláva právne následky) bez ohľadu na to, či ju akceptuje adresát aktu, a to aj v tých prípadoch, keď akt môže byť vydaný len na vonkajší podnet (napr. stavebné povolenie u ktorého predmetom musí byť príslušná žiadosť na jeho vydanie).
d/ Je aktom orgánu verejnej správy a formou výkonu verejnej správy (štátnej správy alebo samosprávy).
Z takto definovanej špecifickej črty správnych aktov
je vidieť, že zdrojom aktu nemusí byť nevyhnutne činnosť štátneho orgánu, ale rovnako aj činnosť iného - neštátneho verejnoprávneho subjektu. Takáto konštatácia si vyžaduje stručný
exkurz problematikou korelácie štátnej správy a samosprávy.
Vychádzame z predpokladu, že modernú správu nevykonáva výlučne štát prostredníctvom svojich orgánov a organizácií, ale aj samosprávne (t.j. tiež verejnoprávne) orgány a organizácie , ktoré sa formujú na teritoriálnom základe (teritoriálne samosprávne inštitúcie napr. v rámci obce) alebo na "záujmovom" základe (záujmové samosprávne inštitúcie napr. univerzita). Samosprávu ponímame pritom ako oprávnenie určitého spoločenského subjektu zabezpečovať svoje veci relatívne samostatne na inom verejnoprávnom subjekte.
Takáto relatívna diferenciácia štátnej správy a samosprávy má svoj objektívny základ spočívajúci v pluralite záujmov a hodnôt ľudí a ich teritoriálnych zoskupení (pre účely ďalšieho výkladu budeme čiastočne abstrahovať od "záujmovej samosprávy). Z takéhoto zorného uhla je územná samospráva výsledkom diferenciácie medzi cieľom, a hodnotovou orientáciou správy na úrovni centra a na úrovni územných jednotiek. Pritom tie subjekty (orgány a organizácie), ktoré sú nositeľmi štátnosprávnych oprávnení (vykonávajú štátnu správu), majú charakter subjektov štátnej správy a subjekty, ktoré sú nositeľmi samosprávnych oprávnení označujeme ako subjekty samosprávy. Pojem "správny orgán" nemusí byt' teda totožný s pojmom "orgán štátnej
správy", čo korešponduje s predpokladom, že moderný štát nie je univerzálnym nositeľom správy, pretože je prostriedkom jej
"rozdelenia" medzi štátne a neštátne inštitúcie.
Pre účely pochopenia relatívnej nezávislosti štátnej správy a územnej samosprávy, ktorá sa nevyhnutne musí prejavovať nielen v obsahu činnosti ich subjektov ale aj v príslušných jej formách, je vhodné podľa našej mienky, chápať štát ako najširšiu a najautoritatívnejšiu verejnoprávnu územnú korporáciu a územné ("záujmové") samosprávne celky ako štátom uznané, no užšie, menej autoritatívne verejnoprávne inštitúcie (korporácie) a potom pre vyjadrenie inštitucionalizácie štátu a iných sociálnych organizmov " korporácií ktoré majú určitý materiálny a personálno-sociálny (ktorý je zdrojom moci verejnej) substrát a ktoré vykonávajú verejnoprávne funkcie , na uskutočnenie ktorých sú vybavené vzájomne rozdielnou kvantitou a kvalitou mocenských oprávnení, použijeme jednotiaci termín " verejnoprávne inštitúcie". Tieto inštitúcie teda nakladajú vlastným majetkom (presnejšie " určitými materiálnymi prostriedkami) tvoreným z majetku svojich členov a majú vlastný aparát pracovníkov. Verejnoprávne inštitúcie majú charakter orgánov ktoré riadia vnútornú organizáciu svojej činnosti a uskutočňujú "funkčné" zastúpenie inštitúcie navonok, voči iným subjektom či Inštitúciám.
V bežnej administratívnoprávnej praxi možno z hľadiska foriem správnej činnosti pozorovať zrejme len relatívnu oddelenosť štátnej správy od samosprávy, pretože samosprávne orgány môžu v mnohých prípadoch plniť zároveň aj úlohy štátnej správy. Takýto prvok na jednej strane potvrdzuje záujem štátu (a rovnako záujem samosprávneho celku) na zabezpečení čo najoptimálnejšej rovnováhy medzi všeobecnými (celospoločenskými) a lokálnymi záujmami a na druhej strane demonštruje existenciu vyspelého pluralite, liberalizmu a v konečnom dôsledku slobode občana zodpovedajúceho systému (mechanizmu) realizácie verejnej moci. Predpoklad že štát môže optimálne reprezentovať všetky nuansy lokálnych záujmov a má teda absolútnu legitimitu presadzovať ich realizáciu, je - podľa nášho názoru - nedostačujúci.
Skutočnosť, že diferenciácia štátnej správy a samosprávy nie je založená na absolútnej nezávislosti možno demonštrovať okrem iného aj tým, že existenciu, rozsah a obsah samosprávnych aktivít vymedzuje štát i keď predovšetkým právotvornou. aktivitou orgánov štátnej moci, a nie primárnou činnosťou orgánov štátnej správy (legálny variant ovplyvňovania činnosti samosprávnych inštitúcií je v súlade s platným zákonodarstvom výlučné použitie zákona).
Poznatok, že správa má svojich nositeľov stelesnených nie len v štátnych orgánoch (organizáciách), ale aj v samosprávnych inštitúciách, ktoré uskutočňujú v rôznom rozsahu a intenzite výkon verejnej správy, umožňuje tvrdiť, že špecifický obsah štátnej správy a samosprávy sa navonok prejavuje v špecifických formách. Uvažujúc v rovine aktov správy , špecifickou črtou štátnej správy sú
štátnosprávne akty , kým formou samosprávy sú samosprávne akty. Jedny i druhé sú aktmi správy (verejnej) alebo inak správnymi aktmi, t. j. aktmi právnymi , podzákonnými, autoritatívnymi - verejnomocenskými.
Kým dodržiavanie štátnosprávnych je zabezpečované donucovacími prostriedkami štátu (priamymi a nepriamymi), rešpektovanie samosprávnych aktov je z princípu bezprostredne garantované inými (i keď majúci v konečnom dôsledku svoj originálny základ v činnosti štátu)
prostriedkami verejného donútenia (napr. miestnou políciou a pod). To však nevylučuje , aby dodržiavanie samosprávnych aktov nemohlo byť subsidiárne sprevádzané štátnou donucovacou garanciou.
Uvedené poznámky zasahujú už do problému klasifikácie správnych aktov. Ich základné členenie možno teda znázorniť takto:
Správne akty (verejno-mocenské akty): - Štátosprávne akty (štáto-mocenské akty) - Autoritatívne štáto-mocenské akty,akty kompetentného orgánu štátnej správy (poverenej výkonom správy štátnej organizácie) vynutiteľné donucovacími prostriedkami štátu
- Samosprávne akty (neštátno-mocenské akty) - Autoritatívne neštátnomocenské akty, osobitné verejnomocenské akty, akty kom petentného orgánu samosprávy, vynutiteľné donucovacími prostriedkami samosprávneho celku (inými ako štátnimi donucovacími prostriedkami)
Podrobnejšiu klasifikáciu správnych aktov dosiahneme pomocou dvoch skupín kritérií:
- a/ Kritériá, ktoré poukazujú na právny charakter (obsah) správnych aktov a po stavenie ich adresátov;
- b/ kritériá charakterizujúce organizačný pôvod aktov (subjekty aktov), t.j. orgány, ktoré akty vydali .
Ad
a/ Do prvej skupiny zaraďujeme: aa/ Kritérium právnych vlastností aktov, ab/ kritérium postavenia adresátov aktov; ac/ kritérium vzťahu normatívnych aktov k všeobecnejšej právnej úprave
Ad aa/ Pomocou tohto kritéria členíme správne akty na dve skupiny normatívne a individuálne.
Ad b/ Každú z uvedených skupín možno ďalej klasifikovať na akty externé týkajúce sa subjektov (občanov, organizácií a orgánov) stojacich mimo organizačného (pod) systému, do ktorého prináleží správny orgán, ktorý akt vydal, t. j. tých subjektov, ktoré nie sú v priamej organizačnej podriadenosti voči pôvodcovi aktu (nie sú ním vo veci, o ktorú ide, riadené) a akty interné smerujúce dovnútra organizačného (pod) systému, do ktorého prináleží pôvodca aktu alebo - hovoríme jednoducho - do vnútra systému štátnej správy. Týkajú sa subjektov (orgánov, organizácií, ich pracovníkov a funkcionárov), ktoré sú v subordinačnom vzťahu k pôvodcovi aktu, sú ním riadené (odtiaľ názov "akty riadenia")*
Aplikáciou vyššie uvedených hľadísk dostávame tieto podskupiny správnych aktov:
A - štátnosprávne normatívne externé, t. j. akty všeobecne záväzné - právne predpisy (napr. nariadenie vlády);
B - štátnosprávne normatívne interné, t. j. akty, ktoré nemajú všeobecnú závažnosť - nie sú právnymi predpismi (napr. uznesenie vlády - Legislatívne pravidlá vlády);
C - štátnosprávne individuálne externé (napr. rozhodnutie o udelení štátneho občianstva, o cle a pod);
D - štátnosprávne individuálne interné (napr. rozhodnutie ministra o určitej organizačnej alebo o organizačno-personálnej zmene v aparáte, štruktúre ministerstva);
A - samosprávne normatívne externé (napr. nariadenie orgánu územnej samosprávy o zavedení miestnej dane alebo poplatku a ich sadzbách);
B - samosprávne normatívne interné (napr. pravidlá schválené oprávneným orgánom územnej samosprávy ustanovujúce režim vypracovania podkladov a iných písomných materiálov a ich predkladania na rokovanie obecného zastupiteľstva);
C -samosprávne individuálne externé (napr. rozhodnutie orgánu samosprávy o priestupku),
D - samosprávne individuálne interné (napr. rozhodnutie starostu samosprávnej obce o zvolení obecnej rady)
Obidva varianty štátnosprávnych a samosprávnych
normatívnych aktov možno označiť ako normotvorné akty , no iba normatívne
externé akty sú aktmi , ktoré vytvárajú právne normy. Sú teda "právnonormotvomými" aktmi. Podskupiny štátnosprávnych a samosprávnych individuálnych aktov reprezentujú akty aplikácie práva, konkretizácie či výkladu právnej
normy .
Ad
ac/ Toto kritérium sa vzťahuje len na členenie štátnosprávnych a samosprávnych normatívnych aktov, pričom je rozhodujúce, či normatívny akt je vydaný pre takú oblasť, ktorá nebola doteraz upravená všeobecnejšou administratívnou úpravou, alebo pre oblasť, regulácie ktorej bola (je) vykonaná všeobecnejšou administratívnou úpravou a normatívny akt, na základe výslovného splnomocnenia tejto úpravy, ju konkretizuje. V prvom prípade hovoríme o
originálnych normatívnych aktoch, pretože pôvodným spôsobom (originálne) upravujú spoločenské vzťahy postrádajúce zatiaľ špeciálnu administratívnoprávnu úpravu (to nemení nič na skutočnosti , že aj vydanie takéhoto aktu musí mať hoci len nepriamu oporu v zákone). V tomto prípade ide v určitom zmysle o normotvornú iniciatívu správneho orgánu, preto ich môžeme nazvať aj iniciatívnymi .
V druhom prípade hovoríme o tzv.
následných normatívnych aktoch, pretože len následne, tam kde existuje všeobecnejšia právna úprava a na základe jej splnomocnenia expressis verbis upravujú konkrétnejším spôsobom určité spoločenské vzťahy (napr. vydanie právneho predpisu Ministerstvom vnútra Slovenskej republiky , ktorým sa ustanovujú podrobnosti o používaní
Štátneho znaku, štátnej vlajky, zástavy, pečate a hymny SR na základe ustanovenia § 7 zákona SNR č. 51/1990 Zb.).
Ad
b/ Do druhej skupiny zaraďujeme : ba/ Kritérium organizačnej úrovne , ktorú zaujíma pôvodca aktu a s tým súvisiaci rozsah pôsobnosti aktu; bb/ kritérium povahy kompetencie orgánu, ktorý akt vydal, bc/ kritérium spôsobu rozhodovania orgánu, ktorý akt vydal.
Ad
ba/ Na tomto základe rozlišujeme štátnosprávne akty:
.federálnych orgánov štátnej správy, orgánov štátnej správy národných republík alebo akty vlády ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy a akty miestnych orgánov štátnej správy.
Samosprávne akty možno členiť podľa kritéria organizačnej (štrukturálnej) úrovne , ktorú v inštitucionálnych samosprávnych
systémoch (miestnych či záujmových) zaujíma samosprávny orgán, ktorý akt vydal.
Ad
bb/ Toto hľadisko umožňuje deliť správne akty na
akty orgánov so všeobecnou kompetenciou a
akty orgánov s osobitnou (odvetvovou alebo funkčnou)
kompetenciou.
Ad bc/ A nakoniec ich klasifikujeme na
správne akty kolegiálnych a
správne akty monokratických orgánov.
Uvedenú podrobnejšiu klasifikáciu správnych aktov demonštruje znázornenie č . 2
Špecifické vlastnosti správnych aktov predurčujú aj
ich odlišnosť od aktov orgánov štátnej moci, súdnych aktov (rozsudkov a uznesení) a
aktov prokurátorského dozoru.
Správne akty majú nižšiu právnu silu ako akty orgánov štátnej moci. Vzťah medzi nimi je daný zvrchovanosťou a prioritným významom zákona v štátoprávnom systéme (len v právnom Štáte) a podzákonným charakterom správnych aktov. Orgány verejnej správy na rozdiel od sudov právo nielen aplikujú, ale ho aj vytvárajú. Kým súdy aplikujú právo v individuálnej rozhodovacej .forme (v prípade porušenia práva alebo sporov o právo) ako nezávislé orgány, ktoré sú viazané len platným
právnym poriadkom, správne akty sú výsledkom činnosti, ktorej atribútom je viazanosť orgánov verejnej správy aktmi nadriadených orgánov. Vzťahy priamej subordinácie sa prejavujú aj v spôsobe preskúmavania zákonnosti správnych
aktov.
Podstata rozdielu medzi správnym aktom a aktom prokurátorského dozoru spočíva v tom, že orgány prokuratúry pri výkone všeobecného dozoru nemajú administratívnu právomoc . Nemôžu svojim aktmi vstupovať do aktivity orgánov verejnej správy a nahradzovať ju. Akt prokurátorského dozoru je poznačený špecifickým charakterom oprávnení (všeobecným dozorom) a úlohou
zabezpečovať súlad správnych aktov s ich právnym základom.
